陕西天汉1号2024年债权资产城投债定融（债权资产产品）

信托产品 2024年03月15日 10:57 104 admin

文章转载自微信公众号“梁漱溟乡建中心”

前言

为响应全国人大为《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》征求意见的要求陕西天汉1号2024年债权资产城投债定融，我们八家公益机构：北京农禾之家农村发展基金会、友成企业家乡村发展基金会、北京共仁公益基金会、无锡灵山慈善基金会、四川战旗乡村振兴培训学院、勐腊小云助贫中心、城口县大巴山农村集体经济促进中心、北京师范大学社会治理与公共传播研究中心，共同发起陕西天汉1号2024年债权资产城投债定融了向一线的农民组织和农民群众征集意见的系列活动。自2023年1月6日至14日，我们共组织陕西天汉1号2024年债权资产城投债定融了12场以一线农民合作组织参与为主的线上讨论会，每场讨论均有专家参与，总参与人数超过110人。在此期间，我们还通过网络问卷、微信和其陕西天汉1号2024年债权资产城投债定融他公共渠道收集到书面或口头意见188条，意见主要来自一线农民合作组织代表和实践者。1月15日，我们组织了八家主办机构与一线农民组织共同参与的线上研讨会并直播。11位一线代表、5位积极参与本次活动的机构和个人代表以及8位发起单位代表就各自对农村集体经济组织法（草案）的认识，在线上共同讨论了一整天。讨论会期间线上观看、互动人数上午1513人，下午2157人，共收集的意见超过100条。大家普遍认为这一形式较好，讨论也比较深入。

通读草案，很多人认为亮点颇多。最大的亮点是澄清了现实中集体经济组织与股份制、共有制、合作制等一般市场主体之间的混淆。从法律上确立了集体经济组织不同于一般市场主体的特别法人含义，是集体土地所有权依法不得转让、村集体经济组织不得破产、集体财产不可分割到个人，仅以符合法律规定的出资额为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任的特殊主体。草案以集体财产不能分割到成员个人、集体土地所有权不得转让为原则，纠正了以往集体资产按股量化给个人、有化公为私嫌疑的旧提法，将其修正为收益分配权份额的量化；还纠正了只能登记为合作社或股份合作社的做法，统一了名称。特别是草案明确了农村集体经济组织的十三款职能职责，不仅要壮大经济，促进共富，还要保障成员的生活和福利的提高。这样具有社区性、公共性、综合性的集体经济组织才值得农民拥护，也理应获得国家的支持。参加讨论的代表有的说，集体经济组织就应该是农村的小国企，要通过他合理利用和调度整体资源，与私营经济组织一起有序发展；有的说这部法是在为农村体制机制奠定新的基石，说明现在处于新变革的节点，实现国家第二个百年奋斗目标和农业农村优先发展就得依靠它；还有的提议要在党的领导下，自下而上与自上而下相结合，发动农民群众，以各种利益联结的方式，形成机制，将集体经济组织真正做实，让他能自我生长、不断壮大。

大家也从各自的立场和不同的角度对这部法律草案提出了很多的疑问、看法、意见和修改建议，我们认为这些意见反馈都很有价值。

经收集、整理和简要分析，我们综合参会讨论与通过各种不同通讯方式转达的各方的意见，形成报告如下。

一、对集体经济组织定位的意见建议

(一）集体经济组织作为特别法人的含义以及与村委会特别法人的关系

农村集体经济组织与村民委员会两个同村的特别法人之间是什么关系。大家看到草案规定，将原来都由村委会履行的发包土地、办理宅基地申请、使用权事项，分配被征收征用的土地补偿费等事项都列为集体经济组织的法定职责，甚至连“为成员提供教育、文化、卫生、体育、养老等服务”的职能也给了集体经济组织，还申明集体经济组织要对村民委员会提供服务给予资金等支持，并享受这类支出计入成本费用的优惠政策。国家是不是今后要用集体经济组织全面取代村委会成了大家的疑惑。12场讨论会中的一场，由山东青岛莱西院上镇农民专业合作社联合社组织。参会的院上镇10个村书记都是村级专业合作社的负责人。讨论中对于集体经济组织与村委会之间关系出现三种不同看法：1，二者之间是相互支撑的关系，不应该相互独立；2，集体经济组织和村委会可以是一个法人，因为成员基本是同一群人；3，是两个性质和功能都不相同的各自独立的组织。在更大范围的意见征求中，大多数兼任集体经济组织或者专业合作社理事长的优秀村支书都认为村委会应该统领集体经济组织。不仅历史上村委会曾经统管经济、社会、公共服务，尤其兴办集体企业的时期，现实中烟台党支部领办合作社，3000多个村庄短期内改变面貌的事实也证明，农村基层必须将党的领导、集体经济和村民自治合为一体。

四川成都市战旗村是在发展壮大村集体经济方面成绩特别突出的村，该村的高德敏用一个比喻说明他对村委会和集体经济组织关系的理解：村委会好比国务院，集体经济组织就是国有资产管理局。

乡建院创始人李昌平认为，农村是一个自治体，是党领导下以集体经济作支撑的自治社会，治理结构不应该太复杂。村委会管社会治理，集体经济组织管经济。但是集体经济组织的市场地位到底是什么，是不是市场法人？是特别法人特别在哪里，需要说清楚。新时代的集体经济组织法要有前瞻性，要管很多年的。

对于大家众说纷纭的困惑与看法，北大法学院副教授金锦萍提出了她的个人看法：这部法要达成村集体的经济功能与社会事务和社会服务功能的分离，但是我们也不能忘记，实际上村民自治的理念要贯彻始终。经济功能应该既可以分离出去，也可以收回，这个处理应该是弹性的。归根到底还是要确立村民自治的理念，要在这个理念下实现经济功能剥离，不能变成两张皮。否则，集体经济组织法出台后，有可能出现村委会组织与集体经济组织二者之间强弱不均衡的发展趋势，其中之一会有被架空的可能性。她还认为，就村民集体组织与发展壮大集体经济功能层面，应当可以设立、也可以不设立集体经济组织特别法人。村委会要不要设立集体经济组织，可根据各村的情况来定。有些村规模小，就那么点人，不需要将集体经济功能与村委会治理功能相互剥离，一个法人就够了。关于特别法人，她的看法是：之所以特别，是因为介于公和私之间，或者说它实际上是难以用私法人来涵盖的，才需要划到特别法人那里。村委会特别法人在名义上不是村委会，而是所有村民构成的协会或者村民大会，村委会只是这个特别法人的治理结构。那么，集体经济组织特别法人也是同样的道理。对于这个解释，不少人觉得很受启发，他们建议集体经济组织法在总则中应当明确表达特别法人的含义，要更加突出村民自治的意义，将集体经济组织作为村集体经济功能自治的治理结构，与村委会的社会治理或综合治理功能协调地衔接起来。

我们理解，这部法面临着“急用先立”和现阶段可落实实施的现实要求，不宜过分苛求全面完整，但仍需注意为村庄这个中国最基层的自治单元未来的完善和发展留下可能的空间。还有人提出，在城乡融合加速进行、发达地区村改居对村集体经济组织的财产及其经营管理改制提出诸多挑战的态势下，为了今后在中国全域形成以自治为基础，支持城乡基层组织发挥主体性的新型生产关系，现在的集体经济组织立法是否可考虑为未来的城乡基层组织法留有空间。

（二）农村集体经济组织的内部框架及镇（乡）、村、组分设的体系问题

这部法按镇（乡）、村、组的地域范围，分层级设立农村集体经济组织，源自人民公社时期“三级所有，队为基础”的体制”，也是自家庭承包以来各地农村生产经营组织方式的实际反映，是有现实基础的。

需要进一步明确的问题，一是三个层级的集体经济组织是否赋予完全一致的特殊法人地位？二是如何通过法条对于三层级的集体经济组织在实践中已经客观存在的合作与互补关系予以明确支持和鼓励。

关于第一点，有农民组织和专家共同提出，让三个层级的集体经济组织统统按照“成员大会+理事会+监事会”这种类似一般农民专业合作社的治理结构确立，不太合适。集体的土地所有权应由唯一的法人主体拥有，具有排他性。现在集体土地所有权多在村民小组，尽管自然村的人员、土地边界清晰，村民小组是乡村认可的实际主体，但大都不是法人，没有独立账户，不被一般市场主体和行政系统认可。特别各地合村并居之后，原来的行政村降为村民小组，村委会撤销，多出来很多非法人。这让村级集体经济组织的治理势必涉及更多的组和组、组与村的关系，特别在征地赔偿、公共项目投入产权归属等问题上出现争执。

我们还发现有些地方村组一级有公共资产、集体收入，但行政村缺乏集体经济的资产和收入，这与政府主要在行政村推动公共服务和村民自治往往直接产生矛盾。还有，不同层级的集体经济组织运行上容易出现不协调，也会造成相关监督管理上的困难。刻意强调以土地所有权为基础建构集体经济组织特别法人地位，有可能出现数量众多的村组级集体经济组织而行政村一级的集体组织的功能实际上被弱化。

内蒙克什克腾旗经棚镇联合会的总干事刘从威提出，鉴于各村民组资产不同、资源禀赋不同、人文环境不同，以村为核算单位不公平、不细致，容易产生农民矛盾和村民小组经营管理不积极等问题，建议将农村集体经济的财务核算单位划到村民组。南方的几位合作社理事长提议，对于有资源和自主经营的村组，可以划为一个财务核算单位，但是财务的整体管理放在行政村更为合适。多数情况下，村小组并不具备独立的特别法人的全部要件。有建议说，可考虑以制定登记注册细则的方式，促进三个层级集体经济组织的合作，即并不一定要给村组授予和行政村同样的独立法人资质，可作为行政村下面的相对独立核算单位，这可也以作为集体经济组织分立的一种形式。

关于第二点。我国的农村集体经济组织建立在以土地集体所有基础上，既不是纯粹资合也不是纯粹人合的组织。我们应该符合自己国情的创造创新。不同层级的集体经济组织的功能不同，要根据实际情况厘清定位，重点是构建好三级集体经济组织的整体化体系，各级都能发挥自己最擅长的功能，并逐级向上进行扩大范围的合作，从而能够发挥出比东亚农协的和我国区域性农民组织更为健全合理的功能。

这需要从实际出发，分类处理。例如，在村党组织、村委会、集体经济力量很弱的地域，要考虑即便建立了集体经济组织也往往流于形式。据恩派公益江西区域项目经理（返乡青年）倪凯志介绍，当地自然村中的宗族力量很强，乡村治理工作基本上需要通过宗族势力开展。村委会没有什么经济收入，但以家族为基础的自然村集体每年收入往往能够达到几十万元，每年年底家族集体会按照家庭人口数进行分红。行政村的集体经济合作社空壳的现象很普遍。苏北农村地区的农民代表也反映，目前行政村村一级集体基本上无土地创收，无企业实体。

而在乡镇一级，由于历史的原因，人民公社时期的乡镇集体所有的土地基本损失殆尽，集体所有的乡镇企业也往往改弦更张。如果以集体土地所有权作为设立集体经济组织的要件，则几乎所有的乡镇都不具备条件。但是，发展集体经济一定需要资源资产的整合，乡镇要成为乡村的治理中心、服务中心、经济中心，非常需要乡镇级的集体经济组织发挥上挂下联的产业链上经济功能以及发挥党和政府与村集体和农民之间的桥梁作用。可以说，发挥统筹资源、联通市场的功能，应是乡镇级集体经济组织与村级组织重要的职能区别。浙江、江苏和山东的一些反馈意见都提到地方政府将发展集体经济的重点放在将不同政府部门给乡村的投资打捆成立“强村公司”、“共富公司”，再给各村的集体经济组织按股分红。这类做法可能让集体经济资产增值数据很快上升，但却在很大程度上限制了村、乡两级农民组织的主动性、参与性。据了解，2018年以来在当地党和政府全力支持下设立的内蒙克什克腾旗经棚镇农业发展合作联合会、山东青岛莱西院上镇农民专业合作社联合社，虽然未能按照乡镇集体经济组织注册，但从全体成员参与、带动村级集体经济组织获益，以及开展农业社会化服务和供销服务促农民共富，获得农民和政府部门的高度赞誉的情况看，这些确实实现了联村共富的经济和服务上的规模效应的乡镇级集体经济的经营组织，正在成为一种新的需要。这类组织的设立可以极大提高相关政府部门的管理效能和减小管理成本，我们希望法律中有相应条款明确乡（镇）级成立集体经济组织和登记注册的条件，并对法条中“以土地集体所有为基础”的含义做明确的法律解释。

为此，内蒙克什克腾旗经棚镇农业发展合作联合会理事长曹国利、总干事刘从威，山东青岛莱西院上镇农民专业合作社联合社总干事孙晓至和农禾之家的专家团队建议，法律应该为这类并不以集体土地所有权为依据、而是村集体经济合作社和村民为基础形成的镇级联合社（会）的成立和登记注册留有空间。一是修改相关法条为“符合相关条件的乡(镇),可以设立集体经济组织”，二是对于另种形式的集体经济组织，以非营利性的社会公益团体或联合社方式出现的组织予以支持，让他们在为村和村组集体经济组织提供服务同时兼顾非土地性质财产经营，并在经营过程中积累乡(镇)级集体经济组织的资产，成为沟通党和政府与村、组级集体经济组织的纽带与桥梁，释放更大的能量。为此，可考虑本法是否提及配套的相关法律，例如社团法可支持在县、乡一级建立农村集体经济组织联合会，并突破社团法人不可做经营的限制，赋予其经营相关集体财产的权利。

二、对成员及组织机构的意见建议

集体成员权是农村集体经济组织法立法的基础。多地关于集体成员资格认定的实践已经为立法提供了可供参考的经验，同时也提出了不少有争议的问题，有待立法予以释明。

讨论中，对本草案关于集体经济组织成员的定义，主要形成以下三点意见：

（一）成员资格的取得和认定

本草案提出：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。”

这一定义以户籍和土地为主要依据，突出了集体成员因户籍和土地其权利已经固定化或者相对固定化的事实。但在实践中，一些发展较好的村庄已经统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，对成员资格进行认定。如法律能有所修正，将给村集体留下一定自主空间。中国人民大学温铁军教授提出以户为单位作为持股单元，成员股也可采取同股不同权的办法，用成员股的方式界定出不同身份的不同成员，同时为集体经济组织认定、接纳新成员创造条件。

对于“户籍曾经在农村集体经济组织”的规定，由于没有给出实际执行层面可参考的固定时间节点或者判断依据，多人认为不好操作。例如河北省隆化县上客上福种植专业合作社理事长孟昭杰认为，需要给出时长和判断依据，否则实践中可操作的空间极大，极易造成农村集体经济组织与成员之间的矛盾。山东省招远市夏甸镇泥湾子村党支部书记王学林提出一个典型问题：部分农村家庭老人和孩子不在一个户口本，老人去世之后子女无法直接继承土地。现在的情况是本地死亡的人较多土地不收回，新生人口无法给予新的土地。对此，四川战旗村高德敏提出，可以按照“生添死减、自愿退出”的原则，对成员实行动态管理，每五年调整一次。他认为，所有退出集体经济组织的成员，包含死亡和丧失国籍的，都可以通过约定，享受本届理事会届满之前的财产权益，这就能把“一定期限”确定下来。2016年以来各地推行的农村产权制度改革，常见的做法是在清产核资的同时，以一个固定的时间节点作为基准时间，对成员身份进行固化。此法操作简便，相对也更符合城中村、城郊村以及沿海经济发达地区一些村庄的需要，但也造成了公平和治理上的难题。东部以及中西部很多村集体的实际需求和具体操作与此并不一致，存在明显区域和习俗的差异。不适宜强行推进。建议这项权利在原则规定下，由各地综合考虑，尤其在尊重公民权利的同时，赋予村集体经济组织一定的自主权、自治权。

关于成员资格取得，中央党校王晓莉副教授认为，户口一直保留在本集体经济组织、父母双方一方是本经济组织户口以及因婚姻、收养、政策性嵌入的，无需经过表决，公示自动成为本经济组织成员。这样做的目的是避免现实中以多数决方式侵害和剥夺少数人合法权益。而其他需要申请加入本集体经济组织的，按照民主议事程序，由本集体经济组织成员大会讨论通过，经公示无异议后取得。

对于“以集体所有的土地为基本生活保障”的规定，多数人持同样意见，即应从实际出发。现在农村大部分家庭以打工为主要收入来源，但他们天然是村庄共同体成员，不能因为不以农业生产为主业就将他们排除在集体经济组织之外。从长远考虑，“以地定人”，即以土地和股份为依据固化成员资格，可能会对集体经济组织的成员发展造成障碍。

特别是发达地区的村庄出现大量从市镇和其他地区涌入的新村民,他们是发展集体经济的重要力量，多人提及应在成员资格认定时考虑此类情况。草案第十五条规定了从其他集体经济组织加入时需要同时放弃其他集体经济组织成员身份，但是没有说明非集体经济成员（如城市下乡的新村民）是否有资格申请加集体经济组织以及可获得的权益。

（二）关于妇女和公务员的成员身份讨论

大家关注和热烈讨论最多的是妇女和公务员的成员身份取得的问题，综合有三点意见。

1.妇女婚姻变化不能自动决定成员身份变动，应尊重本人意愿。基于习俗，一般认为结婚就等同于取得其他集体经济组织成员身份。从实际情况来看，农村妇女（以及入赘男性）常因为结婚、丧偶、离婚，丧失成员身份。另外也有一些地方也出现了“两头婚”的情况。男女平等是基本国策，这里需要强调集体成员（特别是妇女）不因结婚丧失集体经济组织成员身份。建议增加“结婚”这个情形，也能与第十二条中关于结婚增加的人员一般应当确认为集体经济组织成员的规定相衔接。湖北省随州市广水李店镇黄金村农家女书屋和敬老中心负责人叶星梅提出，因婚姻状态变化而产生的成员身份变动问题，应由妇女自主决定是否迁移。对损害妇女权益的农村集体经济组织应予以一定的处罚。安徽阜阳市申兴农作物种植专业合作社理事长刘全影提出，为了维护妇女的权利，女孩子从出生起就规定好成员身份在娘家为好，以避免行使权利时，娘家婆家两边互相推诿。

2.丧失成员资格的不仅应包括公务员也应包括一部分事业单位人员，以及国家电网、中石化等国有企业录用的事业编在编人员。北京市顺义区二级巡视员焦庆海提出，因为这些人员的社会保障都已经由中央财政和地方各级财政出资完成，不能再重复享受村集体经济组织的成员收益。

3.草案汇总成员的权利、义务部分应该反映按劳分配原则，义务必须与权利对称。华南师范大学胡靖教授认为，对长期在城市居住工作的村民，没有参加农业生产，如若分享集体土地权益，就应该缴纳土地承包费、宅基地管理费；户籍已经转移到城市5年以上、有城市社保、有固定职业和财产，要界定是否享有集体成员权利；集体经营性财产的收益权不一定都量化到所有成员；依照二轮土地承包合同延长三十年不变未能取得土地承包权的部分新增成员，可以经成员大会讨论通过后参与分配土地补偿费。

（三）成员大会与民主治理

随着城市化比例逐步提高，越来越多的集体经济组织成员不在本集体常住。近年合村并居也使得行政村成为乡村的行政单元，不再是传统的熟人社会。在城市周边村改居的集体经济组织中，村民中除了集体成员外，还有不少居住在本社区的新市民。而本集体经济组织在外就业、务工的比例也不少。

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草案规定成员大会至少每年召开一次，由理事会召集，由理事长、副理事长或者理事长指定的成员主持。但是成员大会的组织在基层实践中较为困难。实际情况是通过成员大会来讨论、通过重大决策实际上已不太可能，授权和代表变成需要。草案提出以户为单位推选成员代表，未明确是只有户主可以代表全体家庭成员且经同意授权才能有效，还是只要是家庭成员都可代表其他成员授权推选成员代表。若不明确规定家庭内部权利分配问题，很容易造成大部分成员的合法权益被剥夺。

建议采用分层制，组一级可召开成员大会，村、镇级可召开成员代表大会。还可以借鉴村民委员会组织法。成员大会成立时就向成员代表大会进行授权，部分应该由成员大会履行的职责可授权成员代表大会讨论决定。

中国社会科学院曹斌副研究员提出可参考日韩农协的组织经验：一是应明确采取成员代表由成员直接推选的方式，以保障全体成员的合法权益。二是成员代表不宜代表过多成员，人数应控制在10人以内。三是在法律条文中引入认可现代网络技术投票结果的内容，允许成员通过网络投票，克服成员人数多、分散的实际问题与提升民主决议效率之间的矛盾。

陕西妇源汇性别发展中心综合合阳县各界妇女代表及中心员工的意见提出，第二十九条中应该明确妇女代表数量或比例，如成员代表大会中50%的成员代表由妇女担任。第三十条和第三十三条中理事会和监事会的构成中建议也要明确妇女参与的数量或比例。她们还建议在第五十四条人才支持措施增加“鼓励女性经营管理的农村集体经济组织服务农业农村”，充分发挥女性在发展集体经济和乡村振兴中的作用。

总的看，此次虽然是以集体成员权为基础推进农村集体经济组织法立法，但基本上是固化成员、明晰产权的思路。虽然相对于流动的“人”来说，集体的“地”更为固定，其权属、流转也更为明晰，“以地定人”容易操作；但“以地定人”也限制了集体成员的灵活调整。集体经济组织到底主要以成员的变动来调整土地权益，还是主要以固化土地等资产资源，让村民、成员的权益依法继承、流转，这是方向不同的两类选择。前者更符合共同体的习惯，后者更容易与市场经济对接，但都切合了一部分地区村集体经济组织的实际需求。在法律上做出一刀切的规定，就得承担相应的代价。事实上，成员权问题在民法诉讼上占有不小的比例。可能在现阶段，给足农村集体经济组织相应的自主权，让农民群众通过民主协商自己提出大家都能认可的解决办法，是更加有效的。

三、对财产管理和收益分配的意见建议

集体财产是农村集体经济组织法法律关系主体的权利和义务所指对象，也是构成集体成员与农村集体经济组织，以及农村集体经济组织与外部组织之间权利和义务关系的纽带，承载着诸多利益价值。因此集体财产的管理、运营和收益分配成为讨论的焦点。现报告八点意见如下：

（一）提升农村集体资产的国家地位

农村集体资产也是国家和社会整体财富的重要部分。2021年，全国农村共有集体土地总面积65.5亿亩，农村集体资产7.7万亿元，其中经营性资产仅3.5万亿元。在全面乡村振兴中，如何通过立法实现农村集体财产向农村集体资产的转化和保值增值，从而实现高水平高质量高层级的农民共同富裕？住房和城乡建设部村镇建设司前司长李兵弟建议，要提升农村集体经济资产的国家地位，在国家政府层级形成与省市县级相衔接的农村集体资产管理制度。这可以统一国家对农村地区投资的国有资产管理，明确国家也是乡村建设项目产权的一个出资方，并可对国家投资资产如何转化为农村集体经济组织的集体财产以及农村集体建设用地和农村宅基地资产如何与社会资本的多元化合作进行指导。

北京共仁公益基金会名誉理事长温铁军教授提出了更具体的建议：国家可赋权农村集体经济组织代管、代持国家资产。对于国家投入农村的水、路、电、气和宽带等设施性公共资产，可采取国家委托村集体经济组织代为维护管理并将相关部门支付的维护整修费用直接打入村集体的流动资金账户，使村集体能够把组织村民投工投劳纳入其经营业务。对于各部门以政府投入的名义投到村庄形成的经营性资产，可采取投改股但不计息的方式，交由村集体经济组织代持国家股。该股产生的经营收益按照经营性财产量化方式分配给集体经济组织成员。这样一来，国家投入的设施性资产和经营性资产都可计入集体经济组织账户，不仅大幅度提升集体经济的资产规模，还可用其代管国家投入的非经营性资产与代持国家投入的经营性资产获得收益。国家股进入集体经济组织，可重构国家和村集体之间的财产性相关关系，也让农民、集体和国家之间建立紧密联系。

温铁军的建议也得到基层的响应。山东莱西市龙水社区服务中心院庄村经济合作社理事长史曙光说，现在各级政府都有自己的圈子，存在利益冲突，让底层的村庄没法发展。突破的唯一方式是成为利益共同体。温教授提出的国家配资是好途径。国资入股农村集体经济，就是实现社会主义第二轮公有制发展。土地和实物都在那里，搬不动移不走，但可以撬动巨大的资产增值，在发展中谋求共同利益。

（二）拓展农村集体财产的范围

浙江缙云县新乡土农民专业合作社联合社负责人朱子阁提出，随着经济快速发展，农村集体的财产范围应当拓展，不应局限于土地资源。在长三角一带，集体土地收益占集体经济收益的份额已经越来越低，而非物质文化遗产重新开发、利用获得的收益份额增长较快。他建议将农村集体经济组织的财产范围扩大，覆盖数字、双碳、气候、人力、矿产、非遗、产业、地理、独特品牌、文旅、知识产权、农业历史乡村遗产、种子种质、传统技艺等具有地方特色禀赋与整体开发价值的各类物质和非物质资源。北京师范大学教授傅昌波表示赞同，认为要从国土资源发展大视角看农村今后的发展，建议完善集体财产所包涵的法条。山东烟台田家村村支书、党支部领办的专业合作社理事长杨春华提出，乡村发展重点之一在于扶持乡土品牌，文化资源最具有潜力，要特别重视文化建设和品牌建设，应该扩大农村集体财产的范围。

另外，中国社会科学院曹斌副研究员等人认为集体财产范围不全，没有把“宅基地等建设用地”明确罗列到第37条，中国社会科学院刘建进研究员等提出草案中没有说清滩涂是否包括水塘、水库等“水面”资源、是否属于集体财产。

（三)集体土地的经营

大家对此意见建议较多，主要集中为两点。一，四川省战旗村党委书记高德敏认为，农村土地总体上是集体经济组织以土地所有权为基础的公共资源。由集体经济组织按照用途经营管理，土地整理应发挥村集体主体性，依法在不同时期进行农用地、宅基地与集体经营性建设用地调整，而不是固化既有三块地的边界。二，村集体经济组织如何对集体土地进行经营管理，法条需要给操作者指明方向，提出具体设计。征收拆迁必须经过村集体经济组织确定分配方案和安置方案，不能直接补偿给户主。据调查了解，战旗村在长达20年以土地为主要资源发展集体经济过程中，将农用地、建设用地、其他土地整合起来经营，抓住改革试点机会进行土地调整使用，总结出务实的8种土地经营方式：对外出租、集建入市、统规共建、自建自营、作价入股、溢价分红、出让转息、保底分红。这些来自实践的成熟经验具有一定的可复制、可推广性，建议全国人大在深入调研的基础上考虑如何纳入法律，以拓宽视野，方便各地根据自身发展环境和条件进行选择性借鉴。

(四）集体财产的经营

集体财产经营是本次讨论中最为充分的内容之一，主要提出六点意见：

第一，经营上要介入市场但不主导市场。山东杨春华提出：“集体经济组织的资金运作要与市场接轨，尊重市场规律。在权力上，要让集体经济永远占大股；在经营上，要介入市场主体但不主导市场主体。党支部领办合作社涉及很多主体，引进外部主体需要审慎对待。”

第二，不具备条件的村集体经济组织先不要做经营。山东青岛安家沟水果萝卜种植专业合作社总干事王殿纯说，国家制定集体经济组织法，是希望集体组织通过发展生产，搞好经营，将农村转化为一个绿色生态有情感和文化的载体，无论老人还是年轻人都能得到精神上的满足，而不是单纯的为了经营而经营。他建议要加倍重视不同条件下的村集体经济组织开展经营的引导工作。凡是不具备条件的村集体经济组织先不要自主经营，或可考虑做稳妥的委托经营。政府应该帮助村集体经济组织聘请外部经营人才，建立顾问委员会的机制，以避免盲目风险。

第三，村集体经济组织要与专业合作社和涉农企业合作。不少很早成立、发展一直不错的专业合作社理事长提出，村集体经济组织和农民专业合作社之间存在天然的竞争关系，一个村的资源有限，谁先发展谁就占了资源。得解决不同主体之间争资源、争项目的矛盾和问题。不应因为发展集体经济组织，就阻挠专业社的发展。甚至一些专业社的理事长提出，集体经济组织法执行以后，不要造成公进民退，损害一般市场经济主体的现象。

对于两者关系如何协调，河南兰考县南马庄生态农产品专业合作社发起人张砚斌提出，村两委的精力，对付上边的万条线都不够。要发展经济，还真的需要我们这些专业合作社和家庭农场。合作是必须的，类似农业社会化服务等具体项目不一定适合由集体经济组织承担。集体经济组织可以依托专业社、家庭农场来管理好每一个具体的事业。安徽亳州市谯城区种植农民合作社理事长吴怀成、河北易县高村中易农作物种植专业合作社理事长王永旺、内蒙曹国利也都认为，村集体经济组织与村内其他经济主体展开多种形式的合作经营，要参与实际项目但不垄断项目。例如占补平衡、土地平整、高标准农田项目，现在的规定是独立进行项目招标，由涉农企业完成工程。如果让农村集体经济组织领着有资质的专业社参与这类项目，可能比工程企业的投入产出效益高很多，因为农民从自身利益出发会全力付出。

在这个问题上，多年帮助村合作社发展的四川省仪陇县乡村发展协会秘书长、四川仪陇县养牛专业合作社联合社理事长高向军有独特的见解。她说村集体经济组织是以村为边界的全体村民的合作组织，也是支持其他经济组织发展的具有公共性的支持性组织，不仅代表政府和国家对村内公共资产进行管理，同时还对村范围内的合作社、家庭农场予以支持和服务，还可通过投资村内其他主体，以参股的经济方式将各类合作组织和家庭农场组织起来，形成集体产业的集约发展。

第四，集体经济组织需要扶持政策和人才支持。勐腊小云助贫中心总干事董强教授长期在云南参与精准扶贫和乡村振兴试验，他们是由集体经济组织成立农民专业合作社或者公司开展经营业务。但是工商、税务、消防等政府部门并没有对集体经济组织的相关政策，不把它作为市场主体对待，执行起来很难协调。山东省烟台市福山区委组织部组织三科科长秦猛指出基层农民精英队伍不足制约了集体发展，不少村庄有产业、有资源，但是没能发展起来。河北王永旺解释说，发展不起来的主因在于没人对集体经济组织真正负责。只听从上级命令，完成任务式，而不是对农民负责。集体经济组织一定得成为农民群众广泛参与、都能获得话语权的组织。带头人要有为大家谋利益的公益思想，但是很少人愿意做这样的带头人。

第五，自上而下设立公司统合集体资产的经营方式利弊并存。浙江、山东等经济发展发达地区，大都采取政府自上而下建立股份制公司的模式，将各部门政府给予乡镇和村的资金、资产层层入股，统筹项目资金尤其是能够盈利的项目。这种做法有利之处是打破部门界限，集中资源资金，解决农村集体经济组织缺资金、因无抵押无法贷款的问题，还可能解决缺乏经营人才的问题，对保障集体经济资产保值增值有一定作用。但是，这种自上而下组建的公司难免政府意志第一，往往剥夺了乡镇和村级集体经济组织的选择权，由国有公司占有农村发展各类项目资金，更助长了现在已经很严重的集体经济组织行政化的倾向。对应的解决之道是自下而上建设经济单元。湖南金犁规划设计有限公司董事长、洪江市乡村振兴促进会副会长张好记提出，村级集体经济的抓手是村组和乡镇。村组是最小治理单元，人数少、体量小，有利于快速决策、执行与调整，可优先辅导有一定基础和积极性的村组整合资源、集资入股、投工投劳，经决策表决后再入股到村集体经济组织。乡镇集体经济组织最好与乡镇体制改革一起进行，通过新型组织的引入，强化乡镇服务能力与经营能力，既为行政机构松绑减负，又为各村集体经济赋能。

第六，发展集体经济需要多方合作。有专家提出，各地供销社本是农民入股出资建立的，今后改革方向应该明确为：搭建农村集体经济组织与大市场间的桥梁和纽带，促进城乡共融、一二三产业融合发展。内蒙赤峰市红山区副区长李旭东提出，要从城乡融合角度考虑农村集体经济组织如何与城市社区消费相连接，要打通城乡通道，让各种要素和商品流动、流通起来，需要新型的市场主体。他还认为，鉴于农村人才匮乏，外部的专业化、市场化力量的支持十分必要且十分迫切。湖南中方县丁家乡新农村综合发展协会理事长杨宗强提出，现在振兴乡村迫切需要实现产销一体化。在互联网时代想打通城乡物流通道，就要依靠城乡互动的新供销网络建设。他建议国家界定好外部力量尤其工商业力量进入乡村的主要通道和界限，即什么不能做，什么必须做，为市场能力弱的集体经济组织提供一定的保护，让他们在与市场资本势力博弈中能逐渐增长能力。

（五）集体财产的财务管理制度

发展集体经济最后都会在财务上体现出来。项目管理的关键点也在财务上。

由于乡镇体制改革，人员转岗，重庆38个区县都没有完整的农经队伍。集体经济组织的财务都交给乡镇财政所代管，而乡镇财政所忙不过来，只能做账，无法实行财务监督。

不一样的情况发生在重庆市城口县。他们自2018年开始推动农村集体经济制度改革试点，县农委为每个村集体经济组织设立一名委托代账会计并直发工资，每个村固定一名报账员，镇村财务人员按规则联动，进行集体经济组织所有项目的资金进账、支付和报账。重要项目支出均按规则召开集体经济组织成员代表大会进行表决和监督，县乡财务部门也会查账和监督。这让县乡政府敢于将项目交给集体经济组织运营。据城口县大巴山农村集体经济促进中心代表张宇反映，近三年来，每年由村级集体经济组织实施的项目超过五千万，每年所获利润超过五百万。城口县高标准农田建设也交由村集体经济组织来实施。自2018年以来，杜绝了贪腐和不作为，集体经济组织负责人没有一人因此受罚。

对于2006年以来一直执行的村财乡管的方式，多人表示应该改变，认为这个制度严重制约了村庄的发展和村两委的自主权。特别是今后村庄发展要依靠村集体经济组织牵头发展壮大集体经济，直接支持村庄公共事务、公共服务，就更不需要乡镇直接管村财务，做好监督就行了。内蒙刘从威提出，农村集体经济组织法应该对“村财乡管”的制度提出原则性意见，今后村财的具体决策权、管理权要交给村集体经济组织，乡级政府只做监督，下放“公章”和“审批权”。

据山东省莱西市院上镇的讨论会反映，2020年起，莱西市将村财乡管的账户合并到农村集体经济合作社账户里，统一归乡财政所管理。村委会和村集体经济组织的收入、支出都走这一个账户。不过这并没有解决村财乡管的问题，账户合一仍然由乡镇管理。对此，讨论会上的农民代表发出声音，能不能让我们更多地自己管自己，增长我们的能力。

鉴于集体经济组织数量已经很可观，全国建立了96万个，杭州土生管理咨询工作室陈晶晶建议，应该采用信息化数字技术把县乡村的集体经济组织财务系统连接在一起，降低管理和监督的成本，用科技手段为集体经济组织赋权，给予他们更多的自主性，同时也可起到保护干部的作用。

综合各方意见，共三点建议。一，赋予农村集体经济组织一定的财务自主权，规定农村集体经济组织使用不超过千元以内资金可不用通过乡镇批准。二，赋予财务核算单位自主权，不硬性规定财务核算必须以村为单位，而是采取财务自主原则，根据财务核算的便捷性和人员数量来考量是否建立组级农村集体经济组织。三，建立农村集体经济组织服务中心，或者采购第三方专业服务，可由政府出资帮助各村组织代记账，规范会计制度提升受法意识。

（六）集体财产的收益分配制度

收益分配制度关系到农村集体经济组织和成员的切身利益，直接影响到农村集体经济组织的稳定发展。综合各方意见共有三点。一，部分参会代表认为，草案虽然提出“坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存”的基本原则，但是，只明确了按收益权份额分红的方式，并没有体现出如何按劳分配。二，部分参会代表认为收益分配顺序、比例和用途过于模糊，不好操作。有人提出农村集体经济组织的收益是否可以用于村行政开支及村基础设施建设？是否需要草案列出负面清单进一步细化？对此持有不同意见，例如有人提出收益不得用于村基础设施建设、行政支出，要提现收益领域的社企分开，保护成员的分红权，有人提出盈余分配要体现市场性和公共性原则。有建议说应适当规定收益分配的比例，避免农村集体经济组织任意处分财产收益。三，没有明确收益是否可以用于发工资和奖金。部分参会代表认为农村集体组织应该以合理合法的方式让有能力的农村专业人或者职业经理人来经营集体财产，应该给予一定比例的现金奖励。例如设定贡献股，可在10%之内用做奖励资金。

（七）关注区域差异和城乡差异

中国农业科学院农业经济与发展研究所陈静副研究员提出，我国的集体经济组织，无论从地理区域资源条件还是社会经济文化传统，受经济发展水平的限制，集体资产的丰富程度、村庄的人才条件等方面，都有明显的差异，这导致各地发展的主要问题不同，集体经济组织的发展水平、阶段也明显不同。一些组织已经发展得很好，但大量的组织还是空有其名。这是法律草案制定宜粗不宜细原则的依据。有些共性问题需要法律提出基本原则，而有些问题可由各地政府今后制定细则去解决。

贵州民族大学社会学院讲师宗世法近三年在贵州、青海、云南发现，大部分地方的集体经济都可以按照存量和增量进行类型划分，大部分是存量少几乎无增量，少数是有存量（存量可来源于土地征用补偿、扶贫项目、脱贫攻坚的资产清查等）少增量。集体经济实力差异悬殊与“集体”的情况高度相关，这导致集体经济组织的组织、管理、运营等必然差异较大。如果用“最高”标准或者说平均标准来要求，可能导致形式主义、强人主导、两极分化等，没能力的集体又被套上一层约束，导致“有集体经济组织但无集体经济”的问题。

无论南北地域，大家提出的共性问题是村改居的集体资产处理方案，即转为城镇居民的原村民以及城中村居民如何共享集体经济组织法红利问题。山东烟台的秦猛反映，城镇化进程中胶东很多城郊村及城中村的农村集体经济组织所有土地全部被征收，成员全部或者大部分转为城镇居民，但集体的村办企业还在，由于监管空白产生集体资产部分流失等多种问题。村改居后的农村集体经济组织是终止还是持续？集体财产如何处分？事关重大。可参考的案例有北京昌平区从霍家营村转制的霍家营社区（北京市模范社区），他们将农村集体经济财产包括土地都转为城市社区的集体资产，采用股份制发展方式经营集体资产，以收入支持社区公共建设，同时实现了分配公平。

另需考虑城郊村出现的城市居民下乡与农户合作建房的现象。这种合作建房有利于激活闲置宅基地价值、帮助农民获得财产性收入、打通城乡双向流动渠道，建议政府肯定这种城乡互助行为，为当地颁发城乡合作建房证书，甚至可发展成为以城郊的集体建设土地建造租赁性住房，设立农村房屋租赁平台，满足城市的住房需求。对于监管，与会者建议农村集体建设用地与区级以上的单位或者中央，市属企业合作的项目，用地需由区县管理，每年审计，以避免干部少犯错误或不犯错误。

（八）惩处制度

草案与其他主体法相比，明显缺少了具体的惩处制度。山东烟台的秦猛指出财产管理和收益分配中虽然规定了很多原则和制度，但只在第五十八条和第五十九条简单说明了依法追究法律责任。在实践中，如果违反了这些规定，如何追究法律责任？另外，草案忽略了制度保障，对于目前广泛存在于农村的选举弄虚作假、违反推选程序等情况，没有详细规定惩处制度。

有关建议是，补充相关惩罚措施，明确违反后如何惩罚，例如罚款金额和拘役时长，并明确应对违反选举程序或者民主管理程序获得的决议宣告无效，后果应有当事人承担无限连带责任等具体规定。

四、对扶持政策的意见建议

本法草案第六章扶持政策分别从财政、税收、金融、土地、人才和公共支出计入成本六个方面进行规定，结构完整。

讨论中，大家对于国家扶持政策的意见建议主要集中在金融、土地和人才政策上，具体形成四点意见。

（一）金融政策

讨论中大家普遍认为，金融政策是国家支持农村集体经济发展最重要的政策，金融杠杆是支持集体经济组织解决资金困难、撬动集体经济内在潜力与发展活力的关键环节。

大家首先希望扶持政策能解决集体经济组织贷款难的问题。目前，无论股份经济合作社还是农民专业合作社都不能以组织名义在银行贷款，只能用个人名义。例如山东青岛莱西院上镇农民专业合作社联合社只能以3名员工分别以个人固定资产抵押方式，为联合社贷款60万元。山东省海阳市二十里店镇邵伯村党支部书记宋立元、山东烟台田家村村支书杨春华都建议，政府要对帮助村集体经济组织做好贷款抵押担保予以充分重视。另外，贷款资金申请的主要责任主体是村支书，协助贷款审批的单位不应将责任和风险都压给村支书。

在政府扶持贷款方面，重庆市做出了榜样。重庆市小微企业融资担保公司、重庆市融资再担保有限公司接受县集体公司推荐，每年授信一亿元，推出“农村集体经济发展壮大贷款”。

除了政府扶持，抵押贷款之外，能否恢复或重建农村集体经济的信用合作组织，成为基层农民合作组织非常关注的问题。四川省仪陇高向军说，他们十多年来，用农民出资、政府配比和社会捐赠的方式，为12个村级信用合作社建立了信用合作资本金，开展生产生活服务、组织联合购销，协会和银行合作进行过程监管和财务控制，十多年来，12个社的140多万元信用合作本金现已增值为500多万元。累计放贷达5000多万元，每年提取的公积金、公益金、风险金积累已达100万元以上。

但是全镇农户都参加实行生产、供销、信用、消费四位一体运营的内蒙克什克腾旗经棚镇联合会，虽然作为模范样本被赤峰市在全市推广，农业社会化服务所需的大规模周转资金贷款问题一直未能解决，内设的信用部也被上级要求停办，他们利用农资购销的差额，采取购买前向农民按股征集资金，销售后立即结算分红的一事一议方式暂缓资金困难，却不能解决根本问题。

不过，做了十多年农民信用贷款，甚至从村级发展为县联合社贷款的河南兰考县张砚斌认为，现有的农民信用组织一定要保留，但在现有条件下，不适合大规模发展农民组织的内置金融。因为很难保证每个村都能管理好这笔老百姓共同筹集的资金。

综合大家对于金融政策的建议，一，建立从中央到地方的政策性基金、公益基金等金融平台为农村集体经济组织赋能，特别是要导入生态金融与两山金融，要建立和保障农村金融供应链的可持续运行。二，银行贷款的抵押政策要适应农村的具体情况，反对出台一刀切的政策，应实事求是，对于切实可行的项目给予支持，由政府背书，利息也应有更大优惠。三，应该允许集体经济组织发展内部的信用合作（互助金融）。

有位河南的村支书说：“不能一面喊着坚持社会主义道路，一面却把集体经济给卡死了。现在除了南方早期政策优惠发展起来了，已经改制了，北方想发展集体经济比登天还难。我们这一代人对集体有情怀坚持下来了，但是付出了一生的精力，换来的是等着纪委给你点什么吧。现在的年轻一代谁还愿意发展集体经济？

（二）土地政策

草案中将乡镇作为编制村庄规划的负责人，而来自一线的村支书和农民组织都希望弱化乡镇一级对村集体经济的直接管理和控制的权力。他们甚至援引已经出台的村委会法和这部拟议中的集体经济组织法的基本原则，认为这两部法都是要农民和他们的集体组织自己管理自己，是让村庄的自治有法可依的。江西省宜丰县稻香南垣生态水稻专业合作社理事长姚慧锋说：“农村做规划要从微观的点上做起，从带动村内积极的村民开始，从一个村到一个乡，再到一个县，这就能做好整体规划。”四川省战旗村高德敏说，“村庄的规划应当由最了解村庄的村集体集合村民的共同意愿来编制。十多年来县乡政府屡次请外来公司为战旗村编制规划，都因不了解情况耗费很多却不能达到预期效果。最后我们还是主要依靠自己并与外部力量结合，通过多年多次的努力，才完成了可长远实施的发展规划。

与会多人认为，农村经营性建设用地是发展集体经济的重要财富，目前存很多问题。董强教授提出，在乡村振兴的实践中对乡村开展经营首先面临的第一条困难就是没有可用的建设用地。陈晶晶也发现，各地集体经营性建设用地入市的尝试效果并不理想，企业和政府都不如愿。他们更愿意将集体经营性建设用地直接改成国有建设用地，认为这样做政府和企业的利益才有保障。但是，这将导致村集体丧失利用土地自主发展的权利。可见，村集体和地方政府在土地利用上存在着利益冲突。

随着城镇化的快速发展，出现了村庄建设用地流失和空置房屋浪费两个现象。近年为扩建县城，一些地方政府几乎将各村的建设用地都先调剂到县郊村，再实行整村征用，剥夺了很多村庄可自主发展的建设用地指标。例如河南兰考县，6年当中县城面积扩张了5倍，导致周边村庄的集体建设用地全部归零，新上的二三产项目有钱无地只好退项。再有，人口流出的乡村出现大量没人住的空房，长期闲置，没人关注。有建议说，应对这些空置的房屋和住宅做出新的规定，由村集体经济组织与房主协商，以合法方式收回给集体经营，以避免资源的浪费。

（三）人才政策

农村发展集体经济，人才第一重要，尤其目前管理经营人才奇缺。实践证明，同一地域同等条件下，村支书不同，致使党支部领办合作社的效果天差地别。目前，发展农村集体经济主要依赖村庄社区的行政力量，而据我们所接触的村庄基本面估计，约8成左右的党支部书记与村委会主任是不适合或不能胜任集体经济组织经营负责人的职务的。解决问题的具体建议是：

第一，法条规定，将选聘分开、权能分立作为确定集体经济组织理、监事（长）和总干事（经理）人选的基本原则。村支书可以通过选举成为理事长，但是不直接涉经营。总干事（经理）由理事会聘任的专业人才担任，并在村集体经济组织章程中规定其责权范围和监管方式。山东莱西院上镇联合社总干事孙晓至就是在镇党委支持下，由联合社理事会聘任的一位当地女性农民企业家。她带队3年多来，成绩显著，2022年被评为青岛十大杰出农民。有代表建议，应建立一套《农村集体经济经营管理人才考核办法》，通过县级组织人事部门给予评定，对于其经营管理的专业性考核标准应与党支部书记与村委会主任的标准不同。

第二，不仅要培养带头的经营人才，还要培养一支高素质的执行团队。内蒙赤峰的李旭东副区长认为，乡村人才队伍对发展壮大农村集体经济最为关键，可将借助外力孵化当地团队的任务明确到各级党委组织部门及政府部门，作为政治任务，由五级书记来抓。内蒙经棚镇联合会总干事刘从威在乡村摸爬滚打近10年，是做过村支书、专业合作社经理的本土的大学毕业生，五年时间，将一支主要由大专毕业生组成、有几十人规模的年轻的总干事团队带成专业化团队，成为支撑该联合会所有的工作、整合各类资源最重要的力量，最宝贵的财富。这证明了培养好人才才有大成效。河南省郑东新区的社会工作者石改霞提出，优化提升团队人员素质是重要关键，否则，农民组织很容易沦为少数人的利益工具。农民组织是实干群体，设立太多规章制度导致操作难度较大，核心还是要选好农村集体经济组织的管理者和建设好执行团队。

第三，要从顶层设计的视角考虑乡村振兴人才振兴战略，不能只是沿用下派大学生村官和驻村第一书记。因为他们往往是行政下派，都是最终要走的外来人。即便有情怀也难有专业，只有少数人确实在实践中发挥了作用。对于村庄经营人才较为欠缺的问题，可充分动员发挥社会组织和企业的力量。例如中国农业大学在腾讯支持下在全国开展乡村CEO的培训，为乡村培养一批能够经营管理的人才，保持运营团队的专业性和持续性；浙江杭州也在开展农村职业经理人、市场主体参与村庄经营的试点。另外，乡村振兴需要的不只是经营人才。现在多数乡村老龄化非常严重，村庄没有活力和生气，民政部门最近在全国设立乡镇社工站，派专职社工下乡镇入村庄，以社会工作激发乡村活力。这一方向正确，但也还需要和乡村本土人才更好结合，更多地推动本土的青年、妇女、有活动能力的老人参与激发乡村活力的活动，同时予以本土人才能力培育和给予相关的资格认定。

（四）党的领导及党群关系

山东烟台地区自2017年以来指导各地村支书领办专业合作社，取得成功。山东海阳邵伯村村支书宋立元说：“党支部领办合作社和各类主体，就像是手指头，握起来才是一个拳头。这个拳头的力量就在党支部。”山东烟台田家村村支书杨春华提出，要重视党支部书记素质的提升，筛选一些想学想干的书记。现在的问题从表面看似乎是经济和资金问题，深层的实质还在意识形态方面。要把端正党风、密切和群众的关系，加强对老百姓意识形态方面的引领，干实事放在最重要的位置。江西宜丰的姚慧锋说，对于村干部和村民在生产过程存在的脱节问题，应该引起法律上的重视。希望通过真正为农服务的产业化和市场化，消除村民和村干部之间的隔阂。江西省九隆种粮专业合作社理事长黎兵春提出：要以公益的心态做商业，做到优质的产品不一定高价，以商业的手法做公益，让产业不断营利，让渡一部分利润资助村上的公共事业，这也更能得到村民的认可。

这些一线带头人提议，政府在项目考核和资金拨付的时候加强考核，给能干事的人而不是给能说话的人，而且要立责任状，另外需加大层层监管的力度以及村民对项目的监管。

五、对监督条目的意见建议

各意见提出方一致认同监督的重要性，认为发挥好监督的功能，对于新型农民集体经济组织在长期实践中真正成为带领农民走共同富裕道路的基本主体，起着至为关键的作用。因为监督不仅涉及政府职能，法律职能，更能体现农村集体经济组织的基本性质和特征，即这个组织是否以农民为主体，是否能获得集体成员的认同。只有农民主动参与监督行为，才能推动集体经济组织成为利益共同体。

讨论中，有人提出，要明确监督的主体是县乡政府还是农村集体经济组织成员。现实中，基于对村干部腐败和渎职的担忧，对集体经济组织的监督主要表现政府“三资”管理机构的上对下，行政部门对集体社的监督。但是多地集体经济（股份）合作社登记前后均未开过成员大会，农民不知情，该社理事长的村支书除组织成立外不知情其他，农业农村部门发的特别法人证书锁在乡镇政府抽屉里，组织没有实体。还有人说，这种自上而下的做法等于自己指定自己为集体经济，不要说和农民没有实际关系，和村干部也没有多大关系。今后可能需要结合调研，对2017年的集体经济股份制改革的实际效果予以评估，并推动农民真正参与的集体经济组织建设。

有意见认为，农村集体经济组织是成员集体凭借集体财产成立的组织，成员集体应该是所有者主体，理事会、监事会是治理结构，所有成员有权参与表决与监督，那么组织的监督主体应该是农民，农民选出的监事会，以及其他非正式的农民组织。政府的监管的职责应该规定为保障成员行使监督权力。如果将上对下的监督规定得太严格，就会把农村集体经济组织管死。这在某种程度上是一种本末倒置、越俎代庖的行为。希望法案能从该角度考虑法条的修改。但也有另一种意见提出，村级干部越是一肩挑越需要做好监督，监督的主体和核心应该是给一肩挑赋权的政府。必须充分发挥乡镇一级党和政府对村支书进行监管和任免的权力，特别要做好财务监管，避免村霸等重大问题的出现。

综合各方意见，现报告如下七点。

（一）明确党组织发挥引领作用同时的监督职责

有组织、上下互通是党组织的优势。党组织重点是把握方向，监督的第一要义也是要确保集体经济走在为公的共富道路上。若集体经济股份经济合作社做出不恰当的决策或行为，应由党组织通过层级组织架构来反映甚至撤销。但是上级党组织不应直接干预村集体经济的日常工作，如果出现不当干预，也要由法律法规给予处理。

（二）监事会应包含与集体经济有关联的主体代表

一地的集体经济真正发展起来，必须要和有能力的农民专业合作社，家庭农场、涉农企业精诚合作，为了得到更广泛的多主体监督，监事会成员应该吸收与集体经济有关联的这些主体的代表。而且专业合作社经营者在财务管理专业性方面比较强，有利于支持集体经济组织的财务监督。监事会人数可视集体经济组织成员数设为1-2人至3-5人。

（三）理事、监事、专业聘任人员不能交叉任职

村支两委成员可以交叉兼任集体经济组织的理事或监事，甚至村支两委成员也可以交叉兼任集体经济组织的经理及聘任人员。但集体经济组织的理、监事之间不能兼任，理、监事也不能与专职聘任人员交叉兼任。

（四）保障涉风险项目的财务管理与监督

财务管理和监督尤要关注有可能涉经营风险的重大投资项目。有专家提出，法律应明确要求重大投资必须通知全体成员，并要求三分之二以上成员出席，并由三分之二同意，以保障程序民主，信息透明。同时对公司和农民合作社负责人的权责做出明文规定，例如由农村集体经济组织外派会计监管等。

（五）建立农村集体经济的县乡监督体系

不仅财务体系需要监管，有代表建议，为推动农村集体经济的发展，应该建立县乡村联动的项目管理和监督的体系。县级主管部门中以农业农村部门牵头，其他专业部门协调保障，各自承担相应的职能，成立项目管理和监督的平台。既还权于村，又履行好监管职能，可参照国有企业绩效考核与监督管理体系建立制度体系。为激发村干部为农民服务的责任感，应将村委会干部的薪酬制改为绩效制，加强对村干部的绩效的考核和监督，可以委托乡政府进行考核并将结果向村民公开。

（六）完善村组和村庄治理体系有利于群众监督

农民监督意识和行为的弘扬需要加强农村社区的组织建设，以及农村非正式制度的配合。湖南的张好记提出，可在村组一级建立议事会，由村民组长、妇女组长、老年组长、青年组长和一名乡贤顾问组成。重大事项由户主大会决定，一般事项和日常管理由议事会负责。行政村一级的社区治理结构尤其要重视给予农村社会组织以地位。例如一些地方建立的爱乡会，下设老年协会、村级文联、志愿者协会、外嫁女儿联谊会、产业发展协会等等。这些组织建设好了，都能促进村民自治和发挥好对集体经济的监督作用。江西宜丰的姚慧锋、庆元县山妞果蔬专业合作社理事长吴艳霞提出，农村很多事情不是靠法律和正式制度决定，非正式组织和乡村的传统文化往往能够发挥定海神针的作用，能在一定程度上统一大家的思想，不足之处再由法律和制度加以约束。法律在精不在多。

（七）对于诬告要严肃处理

河南洛阳的一位村支书反映：“现在县乡政府对我们的管理比国有企业都严格，实行零招待费，激励奖励、投资决策都必须经代表大会通过。几千村民只要有一个人不清楚不满意到纪委举报，不管真实与否纪委都要调查。例如，我们村的农民福利很好，就因为有个人无理要求无法满足就到处诬告，纪委查我们近30年的账目整整两年，没查出问题，但付出了太多精力和代价，大家也没心思谋发展了。建议今后对这类事情，一是相信当地村民，做好村民调查，二是要对诬告者依法严肃处理。”