中国央企信托-53号盐城地级市政信（盐城地区信托风险）

　　银行中标地铁PPP项目

　　2月27日，财政部办公厅向湖北省办公厅发出《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题中国央企信托-53号盐城地级市政信的函》。该函称，湖北省武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示于2月13日在中国政府采购网发布。公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题。

　　这是财政部首次对金融机构作为社会资本方参与PPP项目进行核查。对于财政部函中所称“PPP项目不规范操作问题”、“风险分配不当等问题”，一时引起业内热议。

　　银行中标PPP项目引争议

　　财政部所属的中国政府采购网公告显示，2月13日，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商预成交结果公示，招商银行（牵头方）、中国光大银行和汉口银行等三家商业银行预中标，三家银行联合体作为社会资本出资金额28.41696亿元。预成交资本金财务内部收益率按照央行5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，股权持有期为25年。

　　2013年4月，发改委批准了武汉市轨道交通8号线一期工程可行性研究报告。而据该PPP《预成交公示合同》，武汉地铁集团已按照2014年批复BT融资建设实施方案，通过公开招标方式选择8号线一期工程的车站、区间和车辆段土建工程施工单位。该项目应在2017年12月底前完成建设。

　　也即，该项目是由BT项目转为PPP项目，三家银行联合体以投融资的身份进入。该PPP中，社会资本和武汉地铁集团（政府出资代表）共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”。在基金结构中，武汉地铁集团是劣后级出资人，出资3.15744亿元，占基金份额的10%中国央企信托-53号盐城地级市政信；招行、光大和汉口银行三家银行联合体是优先级出资人，作为社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。

　　然后，“武汉地铁股权投资基金（契约型）”通过选定的基金管理人与武汉地铁集团、武汉地铁运营有限公司等政府出资代表共同出资按照法人治理结构成立项目公司，项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和管理。其中，基金管理人出资66%（31.5744亿元），武汉地铁集团、武汉地铁运营有限公司代表政府出资分别为32%（15.3088亿元）、2%（0.9568亿元）。各方合计出资47.84亿元（不低于8号线一期投资估算金额135.84亿元的35%）。

　　以银行等金融机构作为社会资本方参与PPP项目，特别是轨道交通项目，先例不多。

　　如2015年6月，中国邮政储蓄银行中标济青高铁（潍坊段）PPP项目，项目规模40亿元，项目投资收益率为年化6.69%。这是全国首个规范运作的地方高铁PPP项目。

　　风险如何公平分配？

　　“若金融机构承担PPP项目建设运营维护风险，而非完全由政府和国企承担，金融机构是可以做投资者的。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清对记者表示。

　　王守清表示，财政部函件中的“不规范操作”指的主要是风险分担不合理，按照公开的材料看，金融机构作为投资者，几乎没有承担建运维风险，主要是项目公司承担风险，而项目公司中是本地国企劣后。PPP项目的一个核心原则是公平分担风险。因此，该项目的争议不是金融机构能不能做投资者，而是风险分担等问题。

　　根据该PPP项目《预成交公示合同》中的《项目风险分配表》，项目公司承担的风险包括投资控制、设计不当、项目公司提出的建设内容变更、融资、工程技术、劳资/设备、工程质量等建设风险，以及运营成本超支、项目公司管理水平和能力缺陷等运营风险。

　　在武汉8号线一期PPP项目中，三家银行联合体在“武汉地铁股权投资基金（契约型）”的优先级投资人实际为债性投资人，获得固定收益的回报。加之该项目是由BT转为PPP，优先级也未参与到项目的风控、设计中去，很难对PPP全项目周期承担责任。

　　对于银行等金融机构参与PPP，一位股份行战略规划部人士表示，银行此前在BOT等类型项目的做法，是为其他参与方提供配资。对于PPP而言，一方面要求社会资本是资金提供方，另一方面要借助社会资本方的运营经验、建设思路等。“银行做社会资本方的劣势是缺乏管理、运营和建设能力，如果单纯作为资金方介入则与PPP原意违背。银行与社会资本合作，一起成为联合投标体则是可以的。”

　　根据财政部2014年11月发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、发改委2014年12月发布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并无明确金融机构不能投资PPP。

　　实际上，由于轨道交通项目投资规模大，往往超过数百亿元，专业投资方通常不具备资金实力，需要引入银行等金融机构作为资金方。对于金融机构而言，PPP是其重要资产配置方向之一，其操作策略通常是以银行理财等表外资金对接，配置不同类型的资产。

　　一位业内人士认为，与建设、运营经验丰富的专业投资者相比，银行等金融机构可发挥风控能力，在项目投资决策阶段开展风险控制。

　　银行参与PPP项目原因与动机

　　第一，是银行面临的贷款发放压力巨大。近两年金融圈流行的说法是“市场上钱太多，好项目太少”。这是当前金融业的真实写照。对于银行来说，最主要的任务通过发放贷款将央行配给的贷款新增规模消化掉，用好，用足。发放贷款是完成如中间业务收入、利润、结算等其他指标的前提和基础。近两年，各家银行都面临严重的资产荒，贷款规模很多，但没有好的项目可投。主要原因在于，一是在经济下行压力下，各家银行主动收缩了民营企业的贷款规模。近几年，各家银行都面临着不良贷款快速上升的压力。对于基层行而言，一旦发生不良贷款，就有可能被追责，相关负责人甚至可能丢掉“帽子”。因此，当前银行最重要的任务是控制不良贷款率的上升。在这一背景下，银行对放贷项目的要求更高，宁肯少赚点，也不能发生不良。对于好项目，哪怕利率低一点，也会去做中国央企信托-53号盐城地级市政信；对于有风险的项目，哪怕给的利率再高，也会非常谨慎。二是地方政府债务置换导致银行腾出很大的贷款规模。2015年，财政部为规范地方政府存量债务管理，计划用三年时间，通过发行地方政府债券置换地方政府存量债务14.34万亿元。2015年、2016年两年分别置换了3.2万亿和5万亿地方政府债务。在置换的存量债务中，融资平台的银行贷款占比最大。对于银行来说，这些债务置换后，需要用新发放的贷款填补债务置换导致的“缺口”。三是银行面临各路金融机构的竞争。一般来说，银行的资金在所有金融机构中利率最低、期限最长，但银行的审批也是最严格的，资金的使用也是最不灵活的。对于地方政府而言，一方面，希望资金成本低一些、期限长一些，另一方面希望手续简便，使用灵活，有些时候，地方政府宁肯牺牲一些成本，也会选择手续简便、使用灵活的资金来源，如信托、资管计划、基金等。

　　第二，PPP的市场空间巨大。在银行面临资产荒的近三年，我国的PPP在如火如荼的发展。2014年以来，全国已经公布的中标社会资本的项目投资金额累计达到3万多亿，财政部PPP综合信息平台的入库项目已超过13万亿。在PPP发轫伊始，很多银行并不看好PPP。但随着PPP以不可逆转之势快速发展，银行逐渐调整内部政策以适应PPP的发展，积极通过以投带贷、投贷协同的方式参与PPP。此次银行联合体中标武汉市轨道交通 8 号线一期 PPP 项目，正是通过投资获得了后期债务融资的优先权。

　　第三，是适应政府负债管理新规、基础设施投融资方式改变的需要。一直以来，政府类项目对于银行来说属于优质资产，尤其是近几年各银行不良贷款率快速攀升之后，政府类项目更是成了“香饽饽”。国发43号文和新《预算法》实施后，地方政府通过融资平台新增负债受到限制，且不得违规举债和担保。2014年以后，各家银行主要采用政府购买服务模式向政府类项目发放贷款。这一模式可行的依据是政府购买服务的支出不列入政府债务，仅算作政府的财政支出。银行出于风险防控的需要，要求地方政府人大和财政部门出具承诺函，承诺的内容如“政府协调财政资金偿还银行本息”、“将政府购买服务资金纳入财政预算和中长期财政规划”等。最初，地方政府迫于银行的压力，抱着侥幸、跟风的心理出具了承诺函。但目前看来，地方政府对银行出具各种承诺函几乎再无可能。2016年10月，贵州多地发文要求清查财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作，部分地方政府甚至撤销了此前向金融机构出具的各种“承诺函”。2017年1月初，财政部分别致函五省市和两个部委，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。由此看来，银行与其继续做政府没有任何出函保障的政府购买服务类项目，还不如偏重PPP项目一些，最起码可以光明正大的取得地方政府纳入预算的函，间接的与地方政府信用挂钩。

　　银行参与PPP面临的问题

　　整体来看，银行目前操作的PPP项目还非常有限，甚至很多大行的省级分行近三年都没有做成过PPP项目。概括起来是两个方面的问题中国央企信托-53号盐城地级市政信：一个是做不了，另一个是抢不着。

　　先说做不了的问题。目前，银行在开展PPP业务时仍然存在很多的障碍：一是过于挑剔，自设的准入门槛太高。银行对项目，对社会资本，对地方政府都有相应的要求。对项目，优先支持进入省库及以上级别的PPP项目，最好是相关部委的示范项目；优先考虑采用政府付费模式或者可行性缺口补助模式的PPP项目，以间接的与地方政府信用挂钩。对社会资本，要求是央企、地方国有企业，最起码也要是上市公司。对地方政府，要求其满足一定的财力标准，最起码要求是百强县的项目。二是期限、利率难以满足PPP项目的要求。PPP项目的合作期一般较长，轨道交通类等大型项目的合作期更是达到25年以上，这就要求银行在贷款期限上能够匹配。目前，大型银行的PPP项目贷款期限基本上能做到与PPP合作期一致，但大多数中小银行还做不到。在利率方面，多数情况下，贷款利率较基准利率的浮动比率是投标报价的指标之一，银行的实际贷款利率只有低于社会资本方的投标报价水平时，社会资本方才会接受。一些强势的央企和地方国有企业直接提出贷款基准利率下浮10%的要求，一般中小银行也很难做到。三是投贷协同难以满足社会资本方的要求。社会资本方的资金需求分为两部分，一部分是项目贷款，另一部分是资本金；以项目公司为主体进行贷款融资相对容易一些，但资本金相对较难。目前常用的是采用产业基金的模式来解决社会资本方资本金不足的问题。在产业基金的设计上，社会资本方与银行的分歧较大，银行希望能落实稳妥的资金退出通道；而社会资本则希望能够真实出表；不愿作为劣后级，只能接受平层；甚至要求银行的资金能够做到同股同权同期限。实践中，社会资本方往往希望银行投贷联动参与PPP项目，以项目贷款支配权来解决资本金不足的问题。

　　再说抢不着的问题。PPP项目同一般项目的融资有三个方面的显著差异。一是资本金到位时间存在刚性约束。PPP相关协议中会明确资本金到位时间，协议一旦签订必须按期缴纳首期资本金（一般是PPP合作协议签订后3个月内）。在这种情况下，社会资本方选定某一家银行合作是不明智的，因为一旦银行不能如期完成审批，或者坐地起价，提出额外条件，就会使社会资本方陷入被动。因此，比较好的做法是让有参与意向的银行同时去审批，谁先完成审批就给谁做；同时完成审批的，选择条件最优惠的；同时完成审批条件又相同的，可以拼盘来做。二是PPP项目融资异地化的特征明显。绝大多数情况下，社会资本方与项目处于不同地域。社会资本方可以在全国范围内选择合作银行，不一定会优先考虑不熟悉的本地银行。因此对于本地的银行来说，未必具有“近水楼台先得月”的优势。三是PPP项目的融资方式更加多元化。社会资本方最关心的是资金的可获得性和及时性，其次才去考虑成本、期限、信用结构等因素。由于银行审批速度相对较慢，社会资本方在找银行的同时，也在尝试其他方式，如基金、信托、租赁等。多元化的资金供给渠道也对银行参与PPP项目产生“挤出效应”。正因为PPP业务很难抢，与其让社会资本挑挑拣拣，让社会资本方赚利差，有些银行索性撸起袖子自己干，直接作为社会资本参与到PPP项目中来，这才出现武汉市轨道交通8号线PPP项目上银行中标的情况。

　　对银行参与PPP的建议

　　一是要接受PPP发展不可逆转的大趋势。过去，对于政府类投资项目，银行是直接与政府（平台）发生借贷关系。采用PPP模式后，社会资本成为“第三者”，银行将直接与社会资本发生关系。银行要接受和适应这种转变。

　　二是加强顶层设计，从总行层面制定适合PPP项目的相关政策。PPP项目的融资市场是相对公平的，不用拼关系和资源，谁能在满足社会资本方诉求的前提下，审批的速度快，效率高，谁就可以获得项目的融资参与权。在期限上，要能够适应PPP项目合作期长的特征。在信用结构上，要能够接受资产不抵押，股东不担保，仅使用PPP合作协议项下收益权质押的担保方式。在审批权限上，总行要赋予下级行更多的权限，最起码要让省级行有更多的自主权决策审批PPP项目。

　　三是要加强创新。PPP项目的投融资模式非常复杂，每个PPP项目也都具有很强的个性化。银行要在产品、模式、服务、流程等方面加大创新力度，以适应PPP项目的需求。

　　四是加强PPP专业人才队伍的培养。对传统的政府类投资项目，说的绝对一些，银行闭着眼睛做都没问题，因为是基于地方政府的信用。在PPP模式下，对银行的风险识别、评审能力提出了更高的要求，需要有一批懂PPP的专业人才来参与。

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　　金融机构参与PPP项目竞标的合理性分析

　　近日，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商预成交结果公示，招商银行股份有限公司、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合中标武汉轨道交通135亿PPP项目，这是继贵阳地铁项目之后，金融机构直接中标PPP项目的又一案例。对此，金融机构是否可以牵头竞标PPP项目引起了行业内的广泛争议。本文欲就此略作探讨。

　　一、从中国PPP发展的政策因素来看，发展PPP是因为资金问题

　　金融机构牵头竞标PPP项目是否有违PPP模式应从PPP项目发展的源头说起。2014年国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号文），对于地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，政府对地方债务管控空前的严厉，这样一来以往政府举债建设城市公用性基础设施的模式不再可行。在推动公用性基础设施建设和经济发展的需求与建设资金之间的矛盾无法解决之时，PPP模式就被中央政府适时推出，自2014年以来，财政部和国家发改委相继下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等一系列支持PPP发展的文件。虽然政府提出发展政府和社会资本合作（PPP）目标是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设，加快转变政府职能、提升国家治理能力，深化财税体制改革、构建现代财政制度。但就目前情况，PPP模式的推出更直接的动机为了降低地方政府债务、推动经济发展。当然如果真正能落实PPP模式，的确也能达到转换政府职能，深化财税体制改革的目的。

　　二、从PPP发展的经济因素来看，制约PPP落地的也是资金问题

　　自2014年PPP模式兴起以来，全国各地的PPP项目大量涌现，但多数停留在磋商阶段。据相关的资料显示，全国的PPP项目有30%签订了合同，而落到实地的则更少，仅仅只有10%。在政府大力推动PPP模式的大背景下，这样的情况显得有些不合常理。根本的原因还是资金无法跟上，因此解决PPP项目的资金来源问题也就成为了PPP模式的核心问题。

　　PPP项目大量涉及工程建设等内容，目前在我国参与PPP项目比较活跃的是建筑企业，貌似PPP应该以建筑企业或管理类企业为主，建筑企业中标再去融资是一种好象正常的模式。但我国建筑企业参与公共基础设施建设已经几十年，在没有PPP模式的时候已经广泛参与，对项目建设非常熟悉，如果仅是因为需要建筑施工就认为PPP应该由建筑企业主导，那还需要PPP模式吗，以传统的方式继续进行就可以了。而且建筑企业中标后，大多还要为建设资金而融资，制约PPP落地的并不是施工技术问题，而是资金问题。

　　贵阳地铁PPP项目和武汉市轨道交通8号线一期PPP项目由金融机构牵头竞标，则是一举解决了上述问题。与建筑行业竞标不同，金融机构牵头竞标首先解决的是资金问题，而后再去寻找合作的建筑企业，我国的传统建筑行业极其成熟，寻找一家合格的建筑企业并不难，这样一来，PPP项目落地的成功率就大大的提升了。

　　三、金融机构参与PPP竞标的优势

　　首先金融机构具有强大的资金调度能力，能根据项目情况募集大量的资金。

　　其次，在PPP项目中建筑企业看中的是施工利润，对项目本身的运营重视不足，而金融机构对PPP项目的投入、产出等管理能力的重视远比建筑企业高，对于甄别PPP项目，及科学建设、管理项目更加重视。

　　第三、金融机构有完善的，投资评价体系和风险防控体系，而且目前很多金融机构实行责任终身制，使金融机构对项目的评价和防范更加重视，有利于PPP项目的审慎开展。

　　四、从金融政策上讲，已经允许银行进行股权投资

　　我国原来一直不允许银行持有股权，在这种情况下，金融机构尤其是银行无法持有PPP项目公司股权，对于银行竞标PPP项目造成了法律上的障碍。

　　2016年4月21日，中国银监会、科技部、中国人民银行共同发布了《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》（银监发【2016】14号），允许银行等金融机构以“信贷投放”与本集团设立的具有投资功能的子公司“股权投资”相结合的方式为企业提供持续资金支持的融资模式，当然目前仅限于科创企业，并不适用于全部的PPP项目。其他项目可以通过信托等金融机构，经过一系列的结构设计进行。

　　总之，金融机构参与PPP项目竞标是优于建筑行业牵头竞标的，金融机构牵头竞标PPP项目并无不妥。

　　五、金融机构竞标参与PPP项目的问题

　　1、虽然金融机构有完善的评价和风险防控体系，但金融机构尤其是银行，其体系还是侧重于从债权投资的角度进行评价和防控，对于股权投资的管理能力相对弱一些，金融机构应适时调整自己的评价和风控体系。

　　2、PPP项目类型各异，特点各有不同，没有任何一家机构能了解和把握和管理所有的PPP项目，金融机构仍借助专业的咨询机构对PPP项目进行分析和评价。

　　3、金融机构对项目运营、管理的能力不足，应在项目中聘请专业的管理公司进行管理，以实现金融资本与管理的结合，才能推动PPP项目的顺利进行。

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