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河南洛阳金元明清2023年债权计划[3号](洛阳金元古城)

信托产品 2023年08月30日 03:19 79 admin
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江西地名研究

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摘要

作为政区通名的“县级市”,政区层级与“县”相同,却采用河南洛阳金元明清2023年债权计划[3号]了原本管县的“市”名,由此引出不同层级政区可否共用同一个通名的提问。在缺少现实参照的情况下,观察历史上曾经有过的同类现象也许是有益的。在中国历代县级政区中,“县”的比例长期超过80%,居于主体地位。历史上存在过少量非同级政区共享同一个通名的史实,元朝“县升州”产生的43个“县级州”与当今“县级市”的现象十分相似,辽代“州管州”、清朝“府管府”与目前“市辖市”的情况也雷同。当今“县级市”产生的根本原因是县的分等制度缺位,同级升格之路被堵,只能走越级升格之路。如何汲取历史经验,实行县的分等制度,从而疏通同级升格之口,应成为今后县级政区深化改革的方向。

关键词

县级市;政区通名;同级升格;越级升格;县等制度

一、引言

“郡县治,天下安。”作为中国最稳定的基层政区与地方治理的核心单元,“县”至今已延续两千余年,在传统沿革地理研究中具有基础性地位。当今学科体系下,以“县”为核心的县级政区研究,关涉历史学、地理学、政治学、经济学、公共管理学等多种学科,讨论愈发热烈。而“城市”从传统政区体系中独立出来,始于光绪三十四年十二月二十七日(1909年1月18日)清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》,该章程首次以法律形式将城镇、乡村区域分别开来。近代市制确立后,迅速充实了中国的政区体系,如今从高层政区、统县政区到县级政区,都有“市”的身影。

任何一个政区名称,都分为专名与通名两部分。如“北京市”“富平县”的名称,“北京”“富平”是专名,“市”“县”为通名。当今的政区通名“市”,在高层政区中运用于直辖市、统县政区中运用于地级市、县级政区中又运用于县级市,通名的完全相同掩盖了它们之间的本质区别。尤其在县级政区层面,数量越来越多的“县级市”使“县”“市”通名混用的情况正逐渐加剧。

在《中国历史地图集》和《中国行政区划通史》的引领下,历史政区地理已形成较为成熟的研究范式,但尚无关于政区通名使用原则的探讨。本文在分析中国政区长时段演变规律基础上,从政区地理要素“层级”“等第”切入,以史为鉴,对当今“县级市”通名改革提出若干思考。

二、“县级市”的制度性缺位

县级市,本质上是县、还是市?如果从市政府所在城镇街道人口数、经济总量、第二第三产业占比、市政建设完善程度等指标来衡量,县级市应该是“市”。“市”为城市型政区,应是点状的,但县级市是块状的,属于城乡合治的地域型政区,面积最大的县级市(格尔木市)比江苏省还大,面积超过上海直辖市的县级市有陕西神木市、吉林桦甸市等36个;并且,截至2019年底全国387个县级市的平均人口规模为65.37万,人口并未聚集于市政府所在城镇街道,而是分散在县级市地域内的各个乡镇,所以更像是“县”。因此,尽管有的县早已撤县设市,历年评出的经济百强县里仍然有它;有的县早已改成了县级市,仍然向国家申请“千年古县”。

按照“市”的层级与行政级别高低等标准,我国现有中央直辖市、地级市、县级市、设区的市、不设区的市、“较大的市”(参见《中华人民共和国宪法》第三十条)、经济特区市、对外开放市、计划单列市、管县的市、省辖市、自治区辖市、地辖市、州辖市等,相互交叉、重叠,难以区分各种“市”的级别、规模、隶属关系和彼此间的相互关系。县级市作为政区层级,也是其中之一。

“县级市”的实际情形早已存在,如以前的“专区辖市”“地辖市”“自治州辖市”,以及部分“省辖市”,而“县级市”这个名称最早见于1983年5月18日劳动人事部、民政部上报的《关于地市机构改革中几个主要问题的请示报告》中。县级市的数量,据历年《中华人民共和国行政区划简册》,1983年有141个,1987年有208个,1992年有323个,1994年有413个,最多时的1996年曾达到445个,自1997年以来因政策变化而逐年下降,2000年底有400个,2005年底有374个,2010年底有370个,2015年底有361个;而近年来又有少量回升的趋势,截至2020年底,我国现有县级市388个,主要分布在东、中部地区。

我国“县”的数量,据历年《中华人民共和国行政区划简册》,1977年底有2014个,1978年底有2011个,1979年底有2002个。随着县级市的增加和撤县设区步伐的加快,“县”开始跌破两千大关,数量正在逐年减少。1980年底全国的县有1998个,1985年底有1893个,1990年底有1723个,1995年底有1542个,2000年底有1503个,2005年底有1464个,2010年底有1461个,2015年底有1397个,2020年底有1312个(见图1)。县数减少的两大原因,一是整县设市(县级市),二是改大中城市的近郊县为市辖区。“设市热”“设区热”对传统县制形成冲击,对农业生产造成一定的负面影响,也加剧了“假性城市化”现象,虽然1997年暂时冻结了县改市,2013年以来逐渐解冻,最近七八年来则呈加快趋势,但根本问题没有解决,原先整县改市的弊端依然存在。事实上,如果“县级市”确实是城市化水平较高的城市型政区,那么冠以“县”字并不恰当,应在市制的分等管理中区分和界定;如果“县级市”的城市化贡献率并不高(当前许多县级市实际如此),那么其名称毋宁叫做“市级县”,因为究其本质还是“县”而非“市”。

改革开放之初实行市管县体制,目的是以市带县,共同发展。这项政策四十年来已见成效,正面作用是主要的,值得肯定;但不容忽视的是,随着经济持续发展,经济较为发达的县达到了国务院规定的设市标准之后,就要陆续撤县设市,而新设的县级市一般属于地级市代管,于是就出现了“市管市”的奇特现象。按照《中华人民共和国宪法》第三十条“直辖市和较大的市分为区、县”之规定,市是管辖县的,是县的上一级政区(统县政区)。市与县,原本不在同一个政区层级,那么非同级政区可否共用相同的政区通名?即同一个政区通名,是否可被应用于不同层级的政区?既然在《中华人民共和国宪法》里找不到“县级市”的制度设计,那么深化改革的出路应该在哪里?

三、同级升格与越级升格:

县级政区通名使用规则之讨论

在现实没有答案的情况下,观察一下历史上曾经出现过的同类现象也许是有益的。笔者主张,政区研究要打破古今限隔,进行古今无缝对接。纵观中国政区变迁史,秦汉实行郡县二级制,三国两晋南北朝是州郡县三级制,隋与唐前期是州县二级制,唐后期、五代与辽是道州县三级制,金朝是路、府州、县三级制,都不曾出现过同一个政区通名被应用于不同层级的例证。

河南洛阳金元明清2023年债权计划[3号](洛阳金元古城)

同一个政区通名被应用于不同层级的先例,则恐始于宋元时期。宋朝实行的路、府州、县三级制中有少量的军、监,其中个别的军、监管辖着一至四个县,从而使个别的军、监出现在县级政区和统县政区的两个不同层级中,不过这对后世几乎没有什么影响。值得注意的是元朝的行省制度,行省管辖路、府、州,无论是路、府还是州都可以直接管县,其中的州管县较为普遍。元灭南宋以后评定江南诸州等第,分别以五万户以上、三万户以上和三万户以下为州的上中下三等标准。元朝不但把户口当作州、县两级各自的划等标准,也作为州、县统一的划等依据。也就是说,县的户数达到或超过州的户数时,就可以越级升格为州。《元史·地理志》江浙行省海宁州下记载:“唐以来为盐官县。元元贞元年,以户口繁多,升为盐官州。是年,升江南平阳等县为州,以户为差,户至四万五万者为下州,五万至十万者为中州。凡为中州者二十八、下州者十五。”元贞元年(1295年)诸县升州的地域,全部在江浙、江西、湖广、福建四个行省,集中分布在太湖、鄱阳湖、洞庭湖三大流域,具体情况见表1,地理分布见图2:

这种“县升州”现象是元朝的特例,被后人命名为“县级州”。元以前政区的分等是各个层级内部的差别,不同层级之间不相混淆。尽管县的户口可能超过某些郡、甚至某些州,但县仍为县,不可能升为郡或州。如秦朝的郡,地域较大,西汉就把它一分为二或一分为三,选择其中的一个县作为新郡治所,而该县仍然是县,并未被升格为郡;又如唐朝前期是州县两级制,天宝元年(742年)全国平均每县管辖5715户,但河北道蓟州、陇右道兰州、岭南道潮州等118个州的户数低于全国县辖平均户数,却并未见户数比这些州还多的县升格为州的现象。

元朝以外的朝代,如果县级政区过大,人口众多,经济繁荣,要么提升县的等第,要么析置新的县。如前者,历代提升县的等第的做法,政区在同一层级内予以升格,属于“同级升格”,政区通名不变;如后者,从母县分出子县,析置新的县,大县一分为二。而元朝却是把县直接升格为州,政区升格为原先管县的上一级“州”,政区通名改变,不再是“县”而是“州”了,管辖范围并无变化,仅仅表明政区级别的提高而已,属于“越级升格”。元朝“县”的越级升州,结果是“州既升,官亦升,仕于是邦者,其爵秩视昔殊矣”。这种越级升格,“官视州设”,官员也随之升格,与当今“县级市”的做法十分相似。

县的同级升格没有后遗症,但元朝的越级升格造成州既有管县的层级、又有与县平行的层级,扰乱了政区层级体系,所以明初全部废弃了元朝的这些“县级州”。到了清朝,鉴于有些县的人口众多,经济特别发达,选择的是另一种做法——从母县分出子县。雍正年间,把今江苏南部六个经济发达的县各一分为二,而共享同一个县治,如:苏州府从常熟县分出昭文县、从昆山县分出新阳县、从吴江县分出震泽县,常州府从无锡县分出金匮县、从宜兴县分出荆溪县,松江府从青浦县分出福泉县。这种做法,虽然避免了扰乱政区层级,但比原先多出了一个县的衙署及其官僚队伍。

在中国历史上,同级政区共用同一个通名是理所当然的,奇特的是非同级政区共享同一个通名。后者在历史上只短暂地出现过。例如辽朝的州,有节度州、刺史州之别,节度州有名有实、位高权重,既直接辖县,更可以管辖刺史州。笔者据《辽史·地理志》统计,13个节度州管辖了28个刺史州,如辽州管辖祺州,朔州管辖武州,平州管辖滦、营二州,开州管辖盐、穆、贺三州,渌州管辖桓、丰、正、慕四州等,形成奇特的“州管州”体制。清朝的奉天府管辖着锦州府等政区,奉天府的行政长官为“奉天府尹”,锦州府的行政长官为“锦州知府”,锦州府属于奉天府管辖,形成“府管府”体制。晚清奉天府不仅管辖锦州府,还管辖着新置的海龙府、新民府、昌图府、洮南府。直到清末新政时,“奉天府尹”改成了“奉天知府”,才结束了两百来年的“府管府”历史。重庆刚成立直辖市时,下辖永川市、南川市、合川市、江津市四个县级市,但直辖市管县级市的市管市现象缺乏法律依据,因此这四个县级市于2006年被一次性改成了市辖区。地级市代管县级市是20世纪80年代以来推行“市管县”衍生的奇特现象,当时预料不到、目前大量存在,但“市管市”缺乏法律依据,这个问题是迟早要解决的。

由中国历史经验可知,同一个县级政区通名最好不要应用于不同政区层级,亦即不同层级的县级政区最好不要共同使用同一个通名,这是一条规则。若不遵守此规则,就会出现“州管州”“府管府”“市辖市”之类的奇特现象。由此,便引申出一个相关联的问题:同级政区的通名是应该划一还是应有所差别?历史事实表明:同一个层级的政区,通名大多是一致的;如果存在多个通名,则以其中一个通名占绝对优势。如秦朝把郡县制推广到全境,县级单位主要是“县”,边疆地区存在少量的县级政区“道”;《汉书·地理志》记载西汉末年有1314个县,如果加上侯国等县级政区则有1587个,“县”在县级政区中的比例为82.79%。三国、两晋、南北朝均是“县”占主要部分。隋朝以后也是“县”占主体,具体情况详见表2:

可见,历代县级政区通名主要是“县”,其他占少数的县级政区通名还有“道”“侯国”“军”“城”“监”“散厅”“散州”“设治局”等八个。不管历代县级政区名目如何繁多,“县”在县级政区中的比例长期保持在80%以上,居于主体地位,隋朝、明朝还曾达到了100%。

当今情况是:截至2020年底的全国政区中,“县”有1429个(含县1312、自治县117),县级政区有2844个(包括县、自治县、县级市388、市辖区973、旗49、自治旗3、特区1、林区1)。“县”在县级政区中的比例为50.24%,达到秦汉以来最低值。一方面,县级市、市辖区增多表明政区城市化进程迅猛,县级的城市型政区(县级市、市辖区)已接近县级政区总数的半壁江山(47.86%),如果说撤县设区的主流是顺应新型城镇化发展之举,那么撤县设市今后应该因地制宜、谨慎从事;另一方面,受“县级市”等措施的冲击,“县”正在逐年减少,并且还有继续减少的趋势,“县”在县级政区中的占比快要跌破50%。这意味着,已存在两千多年的“县”前景堪忧。事实上,作为政区通名的“县”也是地名文化遗产,需要保护。

当今县级政区分类办法很多,“县级市”、普通县、经济百强县、千年古县等。笔者由此联想到,中国历史上县级政区是分等的,而且县的分等制度十分完善,分等的最大限制性条件是县无论怎么变化都只限于该层级内部,属于同级升格,而不能超出该层级范围,否则就是越级升格。而当今撤县设市的做法,“县”的通名变成了“市”(“市”本来是管“县”的),已经超出了“县”的层级范围,属于越级升格,造成这种情况的根本原因是县的分等制度(县等制度)缺位所致。

四、中国历史上的县等制度

中国历史上,政区有不同的层级(如县级、郡级、府级、省级等),同一个层级的政区一般都区分等第。政区分等是依据某标准对同级政区进行划定等第的行为与结果。历史上的县等制度,从秦汉产生到20世纪50年代废止,持续了两千多年,其中以汉唐、明清的做法最为完善。

秦汉的县,一般分为大、小两等。据《汉书·百官公卿表》载:“县令、长,皆秦官,掌治其县。万户以上为令,秩千石至六百石。减万户为长,秩五百石至三百石。”汉承秦制,西汉因之,东汉也如此。《续汉书·百官志》载:“每县、邑、道,大者置令一人,千石;其次置长,四百石;小者置长,三百石;侯国之相,秩次亦如之。”汉朝的县分大、小以外,有时也有剧县、平县之分,三国魏时又增加了“中”等。三国两晋以降各朝都沿袭秦汉制度,县大者置令,小者置长,划分大小的标准是户口多寡。晋朝规定:“县千户已上、州郡治五百以上皆为令,不满此为长也。”到了南朝,据周振鹤统计,刘宋一千数百个县级政区中,只有78个县置长,160个县为封国、置相,其余千县均置县令;有些地区的县只有数十百余户,也置了县令。

隋初的县,分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下三级九等。隋炀帝大业三年(607年)罢州置郡,划定政区的分等标准是:把京师长安、大兴和陪都河南、洛阳四县置于全国各县之首,号称京县,县令为正五品;全国其他各县则“以所管闲剧及冲要之处以为等级”。此处“闲剧”指的是行政事务的简与繁,“冲要”指的是地理位置特征。这说明,隋炀帝时的分等标准不纯粹以户口数字为依据。

唐代州分辅、雄、望、紧、上、中、下七级,县的等第见《文苑英华》卷八百六欧阳詹《同州韩城县西尉厅壁记》:“我唐极天启宇,穷地辟土,列县岀于五千,分为七等:第一曰赤,次赤曰畿、曰望、曰紧,次紧曰上,次上曰中,次中曰下。赤县仅二十,万年为之最;畿县仅于百,渭南为之最;望县出于百,郑县为之最;紧县岀于百,夏阳为之最;上县仅三百,韩城为之最。上之最次于紧之最,非最之紧无与焉;紧之最次于望之最,非最之望无与焉;望之最次于畿之最,非最之畿无与焉;畿之最次于赤之最,非最之赤无与焉。最之县长于余县,如麟凤五灵之长于群灵也”。可见,唐县分七等:赤、畿、望、紧、上、中、下。据《唐会要》卷七十《量户口定州县等第例》《旧唐书·职官志三》《新唐书·百官志四》记载,盛唐时有赤县6个,分别是长安、万年、河南、洛阳、太原、晋阳;畿县82个;望县78个;紧县111个;六千户以上的上县446个,三千户以上的中县296个;不满三千户的下县554个。究其实,赤、畿、望、紧与上、中、下是两类分等体系,前者以政治地位,后者据经济实力。据杜佑《通典》卷三十五《职官·县令》记载,“京都所治为赤县,京之旁邑为畿县”,其余各县则以户口多寡、“资地美恶”(地理条件)为标准。唐后期的情况有些变化,赤县数目有所扩大,又增加了次赤、次畿、上中、中上的等第。

宋代县的分等名称沿袭唐代而来。宋太祖建隆元年(960年),“令天下诸县除赤、畿外,有望、紧、上、中、下”。元朝县的分等原则是南、北区分对待。元至元三年(1266年)规定:长江以北的县,六千户以上为上县,两千户以上为中县,不及两千户者为下县;元灭南宋之后,确定江南县等标准为:三万户以上为上县,一万户以上为中县,一万户以下为下县。

朱元璋建立政权后,改掉按户口分等的办法,而以缴纳钱粮的数额来分等。据《明史·职官志四》,“吴元年,定县三等:粮十万石以下为上县,知县从六品;六万石以下为中县,知县正七品;三万石以下为下县,知县从七品”。明代从洪武十四年(1381年)开始出现了以繁、简之例为府州县分等的做法,这种新办法从萌芽到逐渐成形以至全面采用,贯穿了明、清两代。《明太祖实录》洪武十四年十月壬申条已出现政区“俱为事繁”“俱为事简”的繁简字样,“事繁”政区是指田粮十五万石以上的府、七万石以上的州、三万石以上的县和其他重要之地,“事简”政区是指田粮十五万石以下的府、七万石以下的州、三万石以下的县以及僻静之处。这种繁、简的分法是比较简单的,只能表示田粮多寡、行政事务的繁多与简易而已。

清朝政区分等,《清史稿·选举志五》记载较为完整:“吏部详察旧例,参酌时宜,析州、县缺为三等,选人考其身、言、书、判,亦分三等,授缺以是为差。厥后以冲、繁、疲、难四者定员缺紧要与否。四项兼者为最要,三项次之,二项、一项又次之”。雍正九年(1731年)广西巡抚金鉷上奏,建议明确以冲、繁、疲、难作为政区分等的标准,并定义为:“路当孔道者为冲,政务纷纭者为繁,赋多逋欠者为疲,民刁俗悍、命盗案多者为难”。雍正帝十分认可该奏疏的办法,故从雍正朝开始就直接以此为分等标准,缺(“职位”)的紧要与否是以冲、繁、疲、难四字的项数多少来确定的,项数越多,缺越要紧。此后,冲、繁、疲、难四字就正式成为府厅州县分等的标准,表现方式是地方职官的缺分,即:冲繁疲难四字俱全的缺为“最要”或“要”缺,三字(有冲繁难、冲疲难、繁疲难三种)为“要”缺,二字(有冲繁、冲疲、冲难、繁疲、繁难、疲难六种)为“要”缺或“中”缺,一字或无字的缺称为“简”缺,依照缺位的差异来对官员进行量才使用。

清朝在雍正之后的近两百年里,就一直使用这种等第与缺分制度,并且限定省内的名额平衡。如光绪七年(1881年)七月初二日直隶总督李鸿章《奏报巨鹿等县酌改要缺情形事》:“大名府属之东明县知县,本系二字中缺,向无河道堤工。前因黄河改道北行,该县适当其冲······迭经奏请改为繁、疲、难三字沿河要缺,遇有缺出,由外拣员,分别调补,无庸按班轮用声明,本省丞卒牧令繁要,沿河各缺中并无可改中简之缺,应免互换等因。准吏部议复,仍令于地方繁要各缺内酌改一中简缺互换,自应变通办理······查得顺德府属之巨鹿县知县系繁、疲、难三字要缺,近年政务稍简,应请改为疲、难二字中缺。其东明县知县,即仍照前议改为繁、疲、难三字沿河要缺等情。”由于黄河于咸丰五年(1855年)在河南兰仪县铜瓦厢决口、改道,向下游流入的第二个县即东明县,沿河有保障黄河安全的责任,东明县行政地位要提升,但必须在省内找一个相对不重要的县,把该县的等第降格,于是找到了巨鹿县。一升一降,保持了直隶省内各县等第数量的总体平衡。

民国以来的县分等研究是薄弱环节,其实与现代最为接近。民国时期制定出综合地方多项指标的厘定县等办法,出台了县等调整的诸多规定,制度上来说较为完善,但实际上北洋政府时期政出多门,而南京政府很长时段又处于战乱状态,实施效果均不理想。北洋政府时期县的第,以省为单位,有分一二三3等者、有分甲乙丙丁戊5等者;南京政府基本沿用,1930年颁布《县组织法》之后一般分为三等,有的省分为五等(如广西、新疆、河南、绥远)、六等(如浙江、四川、陕西、宁夏),而有的省没有分等(如河北、西康、台湾、山西、辽宁)。

中华人民共和国成立之初,1950年3月10日政务院第二十三次政务会议通过了《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》,规定全国的县在编制上划分为特、甲、乙、丙、丁五等:凡辖有八十万人口以上的县为特等县;凡辖有五十万至八十万人口的县为甲等县;凡辖有三十万至五十万人口的县为乙等县;凡辖十五万至三十万人口的县为丙等县;凡辖有十五万人口以下的县为丁等县。当时划定县等是出于统一编制、规定县级政府规模和员额的考虑。从分等标准来说,只以人口数量为准,较为简单。当然,新中国初期想要尽快地整理地方行政,统一编制,不可能太过复杂,因为要获得各种指标数据需要一定的调查时间。不过,1959年11月18日发布《国务院关于提升县的等级问题给江西省人民委员会的批示》,县等制度由此宣告终结。

历代实行的县等制度,优点是很明显的,使得国家管理规范,而县级官员升迁有序。据《旧唐书·张巡传》与《新唐书·张巡传》记载,唐朝守卫睢阳城的名将张巡,开元末为清河县令,治理成绩非常好,于是转任真源县令。查《新唐书·地理志》,清河县等第为“紧”,真源县等第为“望”,故张巡从清河县令到真源县令是升迁。北宋名相寇准,年轻时先后担任巴东知县、成安知县,据《宋史·地理志》记载,巴东县等第为“下”,成安县等第为“畿”,所以从巴东知县到成安知县也是升迁。明朝地图学家桂萼,《明史》卷一九六《桂萼传》记载:“正德六年进士,除丹徒知县。性刚使气,屡忤上官,调青田不赴,用荐起知武康,复忤上官下吏。嘉靖初,由成安知县迁南京刑部主事”。查《广舆图》嘉靖三十七年(1558年)刻本,丹徒县等第为“上中”,青田、武康二县均为“下”,成安县等第为“中中”,可见桂萼早期仕途是波浪形的,即使成安的等第也不及丹徒,这与他“屡忤上官”“复忤上官下吏”的事迹是吻合的。清朝著名诗人袁枚,乾隆年间先后出任溧水知县、沭阳知县、江宁知县,据国家清史纂修工程《清史·地理志》考证,溧水县系无字简缺,沭阳县系“难”一字简缺,江宁县是“冲、繁、难”三字要缺,所以袁枚先后获任这三个知县是一路高升。

通观中国历史,从秦汉到民国,县级政区本身的升格都严格限定在同一个层级之内,属于同级升格(只升等第),很少有越级升格现象(如元朝的县升州)。由此看来,当今县级政区分等的出路被堵住了之后,县的升格只能走越级之路。

五、结论:历史经验的当代借鉴

中国历史上县级政区升格的成功经验,是同级升格,即等第之升格;历史上也存在过越级升格的现象,但并不成功。改革开放以来的“县级市”做法,就属于越级升格,原因是同级升格之路被堵。因此,如何汲取中国历史精华,疏通同级升格之口,应该成为今后深化改革的方向。

县分等是我国历代县制建设的成功经验。当前,我国缺少一套科学、完善的政区等第制度,而县的等第制度尤其必要。借鉴历史经验,我们今天可以古为今用,继承历史上县分等的传统做法,予以现代改造。由于县分等制度在时间上已经造成了断层,今天可以从最简单的做法开始。历史上县分大小两等的做法,于今而言过于简单;而使用清代冲、繁、疲、难的项数来定缺分,恐又过于烦琐。那么,借鉴唐代县的辅、雄、望、紧、上、中、下七等制,今取用其分等体系的后半部分,加以改造,把目前的县级政区分为上、中、初三等,也许是可行的。

从县分等的角度来观察,“县级市”其实就是等第为“上”的县,普通县就是等第为“中”的县,那些农业人口占多数、经济指标以第一产业为主、社会发展相对落后的县就是等第为“初”的县。具体如何分等的制度设计,以及各种指标、权重可以再讨论、再细化、再研究。

实行县分等制度后,市、县的层级不再混淆,从初等县变为中等县、从中等县变为上等县就是升格,不必再走撤县设市的老路,而城市化程度较高的地方可以切块设市或切块设区(市辖区),以有利于国家规范化管理。具体实行时,在保障社会稳定的前提下,可分期、分批实施。

与此主题对应的是:随着社会经济的迅猛发展,当今如火如荼的新型城镇化浪潮确实催生了一大批中、小城市,但不能仅仅把“县”的政区通名改成“市”。据研究,县级市的城市化贡献率是不高的,无法适应未来城市化的发展需要。就设市模式来说,也不应以整县改市为唯一模式,既需要创新设市模式,也要认识到无论城市化程度有多高,在辽阔疆域之中城市型政区毕竟只是点状政区,点状政区与块状政区(地域型政区)的并存将是永久现象。即使未来的城市化程度再高,也不可能把960万平方公里的陆地全部建成为城市建成区。因此,城市型政区与地域型政区如何合理并存,也是今后应该探索的大问题。

作者:华林甫

来源:《中国人民大学学报》2022年第4期

选稿:耿 曈

编辑:邹怡思

校对:甄艺涵

审订:黎淑琪

责编:黄海红

(由于版面有限,文章注释内容请参照原文)

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