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经过数十年的建设，我国成功实现了从经济弱国向经济大国的伟大历史转变，经济实力和综合国力显著增强，而工业化和城市化是我国经济增长的重要支撑。快速的工业化和城市化在拉动经济增长和人民生活水平提高方面起到了重要作用，但过去“透支环境谋发展”的增长方式对我国的生态环境、经济文化带来越来越明显的负外部性。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势，将生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程已经成为新发展时代的必要选择。

十八大以来，在经济建设取得重大成就的同时，我国高度重视生态环境建设。生态文明建设已经写入宪法，成为中华民族伟大复兴的重要组成部分。在生态文明建设思想的指导下，我国的发展理念和模式正在发生重大转变，从环境让位于经济、不断向自然索取资源向处理好生态建设与经济发展的关系，倡导人与自然的和谐共生，注重生态建设和环境治理，提供优质生态产品，发展资源节约、环境友好型产业转变。而良好的生态环境是生态文明建设的核心要素。

但生态环境建设因其公共属性较强而面临经济收入不足、缺乏资金来源、生态效益难以转化为经济效益等问题，长期以来一直面临着发展瓶颈。而运用EOD（Ecology-Orientated-Development，生态环境导向的开发模式）理念开展生态环境建设项目（以下简称EOD项目），将生态环境治理与产业发展有效融合，是协调好环境治理与经济发展的关系，实现生态环境建设高质量发展的重要途径。但EOD项目面临决策依据不明确、决策体系不完善、对市场化运作主体吸引力不足等问题。GEP（Gross Ecosystem Product，生态系统生产总值）在核算体系及转化机制方面，能够有效量化区域的生态价值并促进生态价值向经济价值的转化，能够有效支持EOD项目的决策以及市场化运作。

一

生态导向发展（EOD）理念的介绍

1971年麦克哈格在《设计结合自然》一书中提出由自然过程引导土地开发，形成了城市中自然保留地的思想，把生态环境理念第一次完整地引入了城市规划之中。美国学者霍纳蔡夫斯于1999年提出，城市的无序蔓延及其对生态环境的破坏等问题的出现，是因为开发者将土地的潜在经济价值置于生态过程之前所致，要改变这一现状，就必须实施一种生态导向下的、旨在平衡发展与保护关系的区域发展模式。

我国有关于EOD阐述的政策文件可追溯到2018年，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）中提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目”。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）给出了EOD模式的定义，即以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

表1 EOD政策发展沿革

生态环境属于公共产品，长期以来由政府承担了开展生态环境保护工作的责任，生态环境保护的市场化程度不高，市场主体参与环境保护工作的积极性不强。在当前政府财力有限、防范政府隐性债务风险的多重限制下，以EOD理念实施生态环境保护项目，是实现高质量发展的重要举措，是建立绿色发展经济体系的重要环节，是推动“绿水青山”转化为“金山银山”的重要路径，也为不断提升经济产业可持续能力，加快推进生态环境治理和治理能力现代化提供“绿色方案”。从实施模式上来讲，EOD理念提倡政府引导、企业参与、统筹实施，将生态治理与土地开发、产业导入一体化实施，实现整体资金动态平衡。

具体而言：

01

第一，通过搭建生态网络、修复生态环境、提升区域的生态价值，打造生态品牌；

02

第二，通过建设基础设施和公共服务设施，以提高区域的生活价值，促进土地价值提升；

03

第三，通过打造营商环境和产业空间及服务载体，为产业导入和人才引进提供良好的基础，增强区域核心竞争力，提高区域产业和人才吸引力。

在EOD理念的引导下，通过区域生态和产业的同步发展，发挥生态和产业的协同效应，提升区域的地区生产总值和生态系统生产总值，既能够满足企业的合理回报要求，又能够促进政府财政收入提升，最终实现生态文明和社会经济协调发展。

但EOD项目整体来说面临决策机制不明晰、投资体量大、缺乏资金来源、实施周期长、收益不理想、生态效益难以转化成经济效益等瓶颈问题。因此，如何解决EOD项目投入资金来源、项目收益来源问题，如何将生态效益有效转化为经济收益需要各参与方进行持续探索。

二

GEP核算体系助力EOD项目决策与实施

1

GEP核算体系为EOD项目的决策提供了依据

由于EOD项目的公共属性，地方政府往往在EOD项目的发起阶段扮演重要作用。但在当前的策划决策体制下，地方政府开展EOD项目的积极性不高。具体而言：

在规划层面，早期政府注重挖掘城镇土地的开发价值，加快城镇经济发展，缺乏对生态系统承载力的评估，导致在城市规划阶段缺乏对生态保护方面的系统性考虑，进而导致EOD项目缺少空间和资源支持；

在具体项目决策层面，政府在传统基础设施项目投资决策时，主要考虑技术可行性、经济效益分析、环境影响评价等因素，缺乏对基础设施项目环境价值方面的考虑，而生态环境保护类项目因公共属性较强，本身经济效益不理想，缺少环境效益（如水土涵养等）经济化的标准依据等因素，难以在项目策划、筛选及投资决策过程中得到关注。

在政府考核层面，“以GDP论英雄”的考核机制也客观上影响了政府实施生态保护项目的积极性。

为解决上述问题，中共中央、国务院在2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》中明确：

针对资源环境承载能力进行评价，以评价结果作为空间规划编制的依据；

开展自然资源资产和负债核算，定期评估自然资源资产变化状况；

制定生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。

GEP核算体系能够全方位考虑整个区域及项目通过生态物质产品、调节服务、文化旅游服务等形式实现的生态价值，为核算区域及项目的生态价值提供了系统性的方法，是生态文明建设目标的量化体现，为政府考核、规划编制、项目投资决策等方面提供了依据。

目前，国内多个省市已根据当地特点出台了GEP核算技术规范，为各地政府以GEP为导向进行EOD项目规划策划、投资决策和绩效评价提供了可行性。

为推进EOD项目的实施，各地可结合区域现状、国土空间规划、生态环境专项规划、产业规划等因素明确区域内生态系统分布及区域GEP基准值。在项目投资可行性研究阶段开展项目资源节约及综合利用、节能效果、碳排放影响、环境和生态影响等生态环境相关评价，并结合设计方案，预测项目实施前后区域GEP变化量，将是否符合当地生态环境专项规划以及GEP变化量是否达标等因素作为项目审批的标准。

例如，深圳市大鹏新区编制了EOD模式项目评价技术指南，作为评判建设项目是否符合大鹏新区EOD模式项目要求的技术准入标准。技术指南从技术评估角度，通过对项目实施前后对区域 GEP变化的影响进行测算，以评估建设项目是否符合大鹏新区 EOD 准入标准；通过核算评估开发项目实施前后区域 GEP 的变化趋势、变化幅度，量化评价项目对区域生态环境质量提升的贡献情况，客观反映开发项目绿色化程度。

2

GEP核算体系为EOD项目绩效评价提供了依据

当前的基础设施项目绩效评价政策体系更加注重项目的产出、效果等因素的考核和评价，但对于EOD项目，须更加注重生态影响及可持续性等方面的考核。建立基于GEP核算的EOD项目绩效评价机制，并作为对项目的全生命周期考核依据及奖补资金支付依据，能够有效监督和评价EOD项目产生的生态价值，鼓励项目实施主体进行生态投入。

具体而言：

基于GEP的科学定量核算机制，更加准确地衡量和评价EOD项目的生态绩效；

能够约束EOD项目实施主体的行为，督促其保质保量实现项目的生态价值；

能够更加准确地评价EOD项目的生态效益产出，增加相关奖补资金支付的精准性；

能够更加体现绩效评价机制的激励相容作用，鼓励EOD项目实施主体进行生态投入，并积极探索生态价值转化途径，促进当地产业发展，实现生态效益、社会效益与经济效益同步提升。

三

GEP转化机制助力EOD项目市场化运作

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GEP转化机制拓展EOD项目收益

目前，EOD项目往往因经济效益较差导致无法引入社会资本参与实施，而仅依靠政府投资EOD项目，不利于政府职能的转变和生态文明建设市场化的引导。因此，如何将生态效益有效转化为经济效益，提高EOD项目的市场吸引力，是当前亟待解决的问题。

当前，EOD项目生态价值转化的渠道有限，更多依赖于与项目相关的存量资源开发（如土地、矿产等），缺少系统性的生态价值转化机制。而GEP核算体系及转化机制能够从生态环境建设项目的前期规划策划、生态产品权属确认、价值核算、流通及价值实现等方面为EOD项目的生态价值转化提供系统性的解决方案。

参考现阶段各地方出台的生态系统生产总值（GEP）核算技术规范文件，GEP指标一般包含供给产品、调节服务、文化服务三大方面内容，生态价值向经济价值的转化方式包括以下几方面。

01

生态物质产品转化。生态物质产品主要是由本地生态系统产生的能够在市场上交易的一次农、林、牧、渔产品，以及生态能源（如生物质能源）等。EOD项目产生的生态物质产品可以通过市场销售直接转化为经济效益，而政府可以通过建立生态产品认证体系、生态产品交易市场，鼓励生态产品上市流通。同时，政府可以建立生态物质产品政府采购机制，提升生态物质产品向经济效益的转化率，在扩大生态产品政府供给的同时降低EOD项目实施主体的经营风险。

02

生态调节服务转化。生态调节服务主要是本地生态系统在调节气候、涵养水源、降解污染物、固碳释氧等方面发挥的作用。EOD项目生态调节服务中水环境净化、固定二氧化碳等指标与相应排放权交易有着直接关系。政府方可依托现有政策体系及交易平台（排污权、碳排放权等），支持相关经营主体进行生态调节服务价值核算、产权确认、生态资产管理、权益交易等工作，协助EOD项目实施主体通过权证的交易产生市场化经营收入。

03

生态文化服务转化。生态文化服务主要指自然生态系统对人类的知识获取、休闲娱乐等方面产生的价值。EOD项目产生的生态旅游服务能够直接产生旅游、餐饮、住宿相关的收入，进而产生经济效益。此外，部分城市（如深圳市）在探索将生态系统自然景观对房地产的溢价作用纳入GEP的核算范围。

因此，通过建立基于GEP的项目策划及投资决策体系，地方政府可以在项目前期规划策划阶段充分考虑EOD项目的生态文化服务供给优势，预留相关经营性资源（如旅游资源、经营性土地资源等），而EOD项目的实施主体可通过合规方式实现EOD项目与土地、资源及产业同步开发，统筹实施，将EOD项目的生态环境外部效益内部化，提升项目的经济收益。

由此可见，GEP指标同时兼顾了生态环境效益和生态系统衍生产品和服务带来的经济效益，地方政府可统筹建立系统性的GEP转化机制，增加EOD项目增加市场化收益来源，提高EOD项目对于社会资本的吸引度，实现GEP和GDP双增长。

同时，基于GEP的转化机制及EOD项目的环境效益，鼓励市场化运作主体将生态治理、土地开发、产业导入等工作统筹实施，并发挥自身技术及资源优势开展生态产品开发、生态技术研发创新、生态服务供应等工作，在促进就业、带动产业发展等方面发挥积极作用，有利于打造EOD项目在促进当地经济发展方面的“绿色引领”标签。

2

探索基于GEP核算的财政补贴支持及金融支持，拓展EOD项目资金来源

EOD项目涉及生态修复、环境景观打造等公共领域的工程，投资额较大，对项目实施主体的资金筹措能力提出了更高的要求。考虑到EOD项目的公共产品属性及部分生态产品的经济属性，财政补贴支持及绿色金融的支持是当前EOD项目的重要资金来源。

探索基于GEP的财政补贴支持。探索基于GEP核算的生态纵向补偿（中央和上级政府补贴）和横向补偿（例如，上游开展水质治理，在水质达标的前提下，由下游补偿上游）机制，能够为EOD项目提供一定的财政补贴，增强其对市场主体的吸引力。例如2018年，湖北省建立了省内流域横向生态补偿机制，将跨界断面的水质水量作为补偿基准，由流域上下游市县通过资金补偿、产业转移等方式协商补偿金额，但每年不低于300万元。在已有补贴机制的基础上，政府方可进一步探索将补偿金额与GEP核算价值量挂钩，实现按效付费、按效补贴，更能够激发EOD项目实施主体提升项目生态价值的积极性。

探索基于GEP的绿色金融支持。绿色金融在生态文明建设领域一直发挥着重要作用。在传统的绿色贷款、绿色债券的基础上，各地在积极探索绿色金融与GEP核算的结合。《丽水市生态产品价值实现“十四五”规划》提出加强绿色金融产品创新，强调深化以生态资产产权、收益权和碳汇权益等为抵押物的“生态贷”模式，探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，健全“生态信用”评价管理制度，推广“两山信用贷”模式。2020年10月，丽水市青田县农商银行向青田县祯埠生态强村发展有限公司发放了500万元“GEP贷款”，贷款以GEP中调节服务和文化服务两类产品的使用经营权作为质押担保。因此，基于GEP的绿色金融支持能够拓展EOD项目的融资来源。

总结

GEP核算体系及转化机制兼顾生态效益和经济效益，是处理好生态环境建设与经济发展的重要工具。GEP核算体系可以为EOD项目决策和绩效评价提供依据，GEP转化机制可以拓展项目收益来源，拓宽融资渠道。因此，探索并完善基于GEP核算与转化机制的EOD项目实施模式，有利于推动EOD项目规范化发展及市场化运作，促进经济绿色发展。

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【1】《设计结合自然》

【2】《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）

【3】《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）

【4】《生态文明体制改革总体方案》

【5】《瞄准GDP与GEP双增长目标--EOD模式的大鹏探索》

【6】《丽水市生态产品价值实现“十四五”规划》

【7】《深圳市生态系统生产总值核算技术规范》

【8】《生态系统与人类福利: 评估框架》

【9】《自然资本核算与生态系统服务估价（中国）》

【10】《陆地生态系统生产总值（GEP）核算技术指南》

【11】《经济生态生产总值（GEEP）核算技术指南（试用）》

【12】《绿色GDP（GGDP）核算技术指南（试用）》

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