地方政府城投债起投门槛低，还能分散投资，城投债政策

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作者：丁伯康 吴楠

来源：现代咨询

“城投强，城市兴”。地方政府融资平台公司在我国的城镇化建设高速发展以及城市基础设施建设不断完善的过程中发挥了举足轻重的作用。平台公司按照行政级别可以划分为省级平台公司、市级平台公司以及区县级平台公司（以下简称“县级平台公司”）。县级政府平台公司的出现时间要晚于省级和市级，县级平台公司出现的原因，也是由于分税制改革，地方政府的财权上缴，以及中央事权的下移带来的。所以区县级政府不得不借助融资平台高速来完成上级下移的事权。

县域经济是国民经济的基础层次和基本细胞，县域经济的强弱直接影响着国民经济的兴衰，而县级平台公司发展的好坏又在一定程度上对县城经济的发展起到至关重要的作用。目前全国（不包括香港澳门和台湾地区）约有县级行政区2846个，其中市辖区964个，县级市383个，县1328个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区1个，林区一个。我们按照每个县2家平台公司计算。粗略算下来全国地方政府平台公司约三分之一集中在县一级。但总体来说目前县级政府城市化、工业化基础比较薄弱，经济发展不活跃，所以更是风险的聚集区。

一、目前我国县级平台公司普遍存在的问题

（一）负债率高盈利能力弱

目前县级平台公司主要承担着政府性项目的融资、建设、管理和使用的职能，由于自身政府资源有限、可用财力薄弱，县级平台公司的融资渠道非常狭窄。除少量项目可以依靠政策性银行以及商业银行贷款外，大部分项目还是要依靠成本较高的非标融资。同时平台公司承担着大量公益性项目的建设工作，自身缺乏造血能力，大部分的县级平台公司并没有还本付息的能力，这就造成了其自身资产负债率一致居高不下，盈利能力缺乏，甚至正常运转都很困难的情况。

（二）体制机制不健全

目前县级平台公司大部分没有建立起完善的市场化运作体制和法人治理结构，公司内部的组织结构以及各岗位职责设定也比较模糊，缺少相对完善的管理制度和流程，而有些县级平台公司虽然从形式上看其结构设置基本到位，但实际上很多机构或部门并没有真正的运营，专业技术和管理人员缺乏，不少部门形同虚设，存在政企不分的情况，有的县级平台公司没有自身发展战略，企业的投融资活动也是充满随意性。加上，不少地方政府官员缺乏对国家金融监管政策的了解，不太尊重企业运行的规律，很多问题由于怕担责而不敢决策，同时也存在政绩工程、“拍脑袋”工程等情况，这些行为使得平台公司的决策效率低下，缺乏活力和生命力，也大大限制了自身的壮大以及当地经济的发展。

（三）技术和管理人才缺乏

目前，随着政府融资平台公司运作市场化程度不断加深，专业化的程度逐步深入，对企业投融资、项目工程管理、经营管理等领域的高端专业人才的需求也更加迫切。当下还有很多县级平台公司主要管理人员由政府人员担任或者兼任，这些人由于没有经过系统的企业管理和金融投资方面的专业培训，加上平台公司也没有建立完善的绩效薪酬体制，带来了优秀的人才引不来，留不住，也造成了很多重要的技术和管理岗位缺乏专业的人才，进一步阻碍了县级平台公司持续健康的发展。

二、提升县级平台公司融资能力的三个方面

（一）抓好优选项目，打好融资基础

从目前来看，受限于财政收入以及平台自身的资产规模，大部分区县级平台公司并未达到在交易所发行公司债的要求。同时当区县级平台公司进入债券市场时，市场不仅会关心企业的现状，也因为其自身较弱的资信会更关心发行项目本身的现金流。因此，对县级平台公司来说，在整合资源、预备发债的时候，还有一项更重要的任务：做好项目储备工作，积极申报重点项目、筹备有现金流支撑的项目；通过提高项目本身的现金流质量，来帮助资信不强的企业获得投资人的认可。

（二）抓好政策时机，发行创新型融资产品

2020年6月24日，国家发改委对外公布了《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引（征求意见稿）》（以下简称“指引”）。指引指出，"鼓励银行机构通过‘债贷组合’增信方式，进行债券和贷款统筹管理"。同时指引表示，在偿债保障措施完善的前提下，允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金。这对于深处融资和债务双重压力下的县级平台公司而言，无疑是雪中送炭。某种程度上也缓解着县政府和平台公司在县城新型城镇化建设项目中的资金筹措和债务压力。

（三）抓好增信措施，拓宽融资渠道

市场对于县级平台公司的担忧往往来自偿付能力不强和担心违约事件发生，但是通过获得强担保的增信方式，也是可以帮助解决这个问题的。从目前的情况来看，基本上每个省份也都成立或正在陆续成立省级的融资性担保集团。对于政策性的债券，可以通过省发改委或者市场化方式协调省平台担保增信，或者有行政关系的辖区平台担保，获得更强的资信。

县级平台公司如果想要增强自身的融资能力，自然和企业本身的经营状况有密切关联。只有不断做大做强、形成可持续的现金流，才能实现平台公司乃至地方可持续融资的愿望。

三、“三步走”帮助县级平台公司转型成功

第一步：资产资源整合。

县级平台公司需要尽快进行国有资产和政府资源的整合，将当地的国有资产和企业进行兼并重组，整合成立1-2家平台企业，合理划分职能和业务领域，进行科学规划和长期发展，打造合格、合规的现代国有企业和投融资主体。

通过厘清既有国有资产的权属关系，将准经营性的、有一定收益的资产和其他固定资产划拨至企业名下；优化企业的资产负债表，形成一定的资产规模和每年的现金流收入。

同时政府还可以通过注入资源的方式，将园区的开发权、公用事业领域的经营权、政府项目的代建权等资源注入平台公司，为企业构建一个长期稳定的经营基础和相对丰富的现金流。

在集中了区县大部分的资源后，区县级平台公司的资产规模和经营性现金流规模都将得到快速的提升。

第二部：厘清边界。

许多县级平台公司长期存在“政企边界不清”的问题，在企业整合重组的过程中，自然需要解决这个问题。在市场化、法治化、规范化的前提下，将区县级平台公司从政府的融资工具转为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的现代国有企业；坚持将企业职能与政府职能划分清楚，为企业后续的市场化经营做好准备。

第三步：完善制度。

在厘清平台公司职责与功能定位后，重组后的县级平台公司需要建立一套现代企业制度。

✦ 要对整合重组后的公司法人治理结构及组织结构进行优化设计，将公司的功能和角色在岗位和部门间体现出来；

✦ 通过具体的部门和关键岗位设置，将各项功能和主要职能予以具体落实；

✦ 完善公司的部门设置、岗位设置、岗位说明书及各项工作流程；

✦ 制定公司的各项内部管理制度；

✦ 对各项主要经营管理活动（投融资、经营）中各参与者的责任和权力的界定划分所形成的管理体系；

✦ 对公司的核心管理流程（投资发展、融资、资本运营、项目建设）进行重新梳理及流程再造；

✦ 制定公司资产管理、经营制度；

✦ 制定公司资产管理、项目建设管理、公司各项管理等规范性文件、统一各项管理表格。

此外，还要坚持做好企业的财务制度与人事管理制度，为企业长期发展搭好发展框架。

结 语

归根到底，县级平台公司只有按照规范化、市场化的现代企业构建好之后，其融资行为才会得到市场的认可。也只有那些真正剥离了政府融资职能且独立面向市场、开展经营活动的地方政府投融资平台公司，才符合未来进行市场化融资的主体要求。

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