山东泰丰控股债权资产项目2（山东省泰丰集团）

撰 文 | 马佳媛

国有企业优化重组和改制过程中，常会采用企业国有产权的无偿划转方式。无偿划转指企业国有产权在符合法律法规相关要求的情况下，在特定国有企业之间无偿转移的经济行为，不同于《企业国有资产法》第51条规定的国有资产转让的概念，无偿划转要求通过更严格的程序对国有资产进行保护，国资监管部门和各级政府的行政审批便是其中重要的一环，本文主要从非上市公司国有资产产权的无偿划转视角对其审批路径进行解析，第一部分为国有资产无偿划转适用的主体和范围，第二部分为央企和地方国企无偿划转资产的审批流解析。

一、 国有资产无偿划转适用的主体和范围

1. 国有资产无偿划转适用的主体

根据国家和地方对国有资产无偿划转的不同规定，国有产权无偿划转适用的主体也有所不同（详见下图）。但从《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号，以下称《暂行办法》）第二条第一款“本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移”、《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权〔2009〕25号，以下称《工作指引》）第二条第一款“国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称“国有一人公司”）,可以作为划入方(划出方)”、《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）“三、国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转”可以看出国有资产无偿划转适用的主体原则上被限定为国有全资主体（政府部门、机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有一人公司、国有全资企业），从狭义的国有资产无偿划转规则来看，国有资本控股公司、国有资本参股公司不可以实行产权无偿划转。

法律规范名称

适用对象

部门规章

国务院国有资产监督管理委员会关于印发《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的通知（国资发产权〔2005〕239号）

政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有全资企业

关于促进企业国有产权流转有关事项的通知（国资发产权〔2014〕95号）

关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知（国资厅产权〔2018〕760号）

国资委关于印发《企业国有产权无偿划转工作指引》的通知（国资发产权〔2009〕25号）

中央企业及其子企业:国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司

地方规范性文件

浙江省人民政府国资委关于印发《浙江省省属企业境外国有资产监督管理暂行办法》的通知（浙国资发(2012)2号）

省国资委履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司及所属全资、控股或其他拥有实际控制权的企业

浙江省财政厅关于印发浙江省省级事业单位出资企业国有资产管理暂行办法的通知（浙财资产〔2012〕39号）

事业单位出资的独资企业、独资公司、控股公司和参股公司

浙江省企业国有资产监督管理办法（浙江省人民政府令第311号）

本省县级以上人民政府出资的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司

浙江省财政厅、中共浙江省委宣传部关于印发《浙江省省属文化企业国有资产监督管理实施办法》的通知（浙财文资〔2016〕21号）

省属文化企业（含企业化管理事业单位）

2. 国有资产无偿划转适用的范围

《暂行办法》第二十一条规定 “企业实物资产等无偿划转参照本办法执行”。从法律规定来看，法规中并不禁止无偿划转范围扩大到实物资产等资产，并且明确了实物资产等无偿划转参照国有股权划转的规定执行。从无偿划转的适用主体范围与制度目的看，由于无偿划转是在国有独资、全资企业之间进行，所以不会出现国有资产流失问题。故笔者认为，前述规定的“实物资产”以外的土地使用权、知识产权、债权等资产也应可以归于“等”的范畴而允许进行无偿划转。

二、 央企和地方国企无偿划转资产的审批流

一般来说，央企一定是国企，国企不一定是央企，央企与国企上属单位不一样，央企是国资委直接管理，部分央企负责人由中组部任命；一般国企隶属于当地政府管辖，央企与国企无偿划转审批有所差别。

（一）央企无偿划转资产的审批流

根据《工作指引》要求，央企无偿划转资产的，适用《工作指引》。《工作指引》对央企进行无偿划转的批准手续进行了不同于一般国企无偿划转的详细规定，该文件主要针对央企，其对央企国有产权的无偿划转作出了更具针对性和操作性的规定，对《暂行办法》进行了有效补充。

参考法条山东泰丰控股债权资产项目2：《工作指引》第六条“划入方（划出方）应当严格按照《办法》第二章的有关规定做好无偿划转的相关工作。无偿划转事项需报国资委批准的，按以下程序办理：

（一）中央企业应按规定对无偿划转事项进行审核，履行内部程序后，向国资委报送申请文件及相关材料。

（二）国资委收到申请文件及相关材料后，应当在5个工作日内提出初审意见。

对初审中发现的问题，国资委审核人员应及时与中央企业进行沟通；中央企业无异议的，应在5个工作日内修改完善相关材料并报国资委。对材料齐备、具备办理条件的，国资委应及时予以办理。”

第七条“中央企业应当按照《办法》第十六条的规定向国资委报送文件材料，其中：

（一）申请文件的主要内容包括：

1.请示的具体事项。

2.划出方、划入方及被划转企业的基本情况。

主要包括设立时间、组织形式、注册资本、股权结构、级次、主营业务、生产经营和财务状况等。

3.无偿划转的理由。

4.划入方关于被划转企业发展规划、效益预测等。

5.被划转企业风险（负担）情况。

（1）人员情况。在岗人员、内退人员及离退休人员人数，职工分流安置方案，离退休人员管理方式、统筹外费用等。

（2）或有负债情况。对外担保、未决诉讼等具体情况，相关解决方案，风险判断及其影响等。

（3）办社会职能情况。企业办各类社会职能情况，相关解决方案等。

6.相关决策及协议签订情况。

划出方、划入方、职代会、中央企业、政府主管部门、地市级以上政府或国有资产监督管理机构相关决策（批准）情况。

涉及有限责任公司国有股权无偿划转的，相关股东会决议情况；涉及中外合资企业国有股权无偿划转的，相关董事会决议情况。

协议签订及主要内容。

7.相关承诺事项。

（1）被划转企业国有产权权属清晰，不存在限制或者妨碍产权转移的情形。

（2）除已报送国资委的划转协议和承诺事项外，未与划转他方签订任何补充协议，也无其他承诺事项。

申请文件中有关被划转企业的主营业务、财务状况、或有负债、人员安置等内容，应与可行性论证报告、划转协议及审计报告等相关内容一致。

（二）需提交的其他有关文件主要指：

1.中央企业子企业作为划入方（划出方）的，中央企业相关决议或批准文件；

2.企业国有产权在中央企业与非中央企业之间无偿划转的，相关政府主管部门、地市级以上政府或国有资产监督管理机构的批准文件；

3.涉及有限责任公司国有股权无偿划转的，相关股东会决议或有法律效力的其他证明文件；涉及中外合资企业国有股权无偿划转的，相关董事会决议或有法律效力的其他证明文件。”

另外，《工作指引》对央企的无偿划转流程中国资委审核的要求也进行了明确：

参考法条：《工作指引》第八条“国资委主要从以下方面对无偿划转事项进行审核：

（一）划转双方主体资格适格，被划转企业产权关系清晰；

（二）符合中央企业主业及发展规划，有利于提高企业核心竞争力；

（三）划转所涉及各方决策程序合法合规，相关文件齐备、有效；

（四）相关风险防范和控制情况，划转协议规定内容齐备，无可能出现纠纷的条款。”

（二）地方国企无偿划转资产的审批流

根据《暂行办法》，非上市国企无偿划转资产一般分为以下7步骤：

1.国有产权无偿划转可行性研究

2.划出方、划入方分别进行国有产权无偿划转内部决策、形成股东会决议

3.划出方制定债务处置方案并通知债权人

4.审计、清产核资及评估

5.划转双方签订无偿划转协议

6.划转双方报请审批*

7.进行账务调整并办理产权变更手续

在此仅详述第6步，划转双方报请审批。

报批部门根据《暂行办法》第十二条“企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准。企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准”、第十三条“实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持有的，由同级国资监管机构和主管部门分别批准”、第十四条“下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准”、第十五条“企业国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构”执行。

所需书面材料按照《暂行办法》第十六条提供：“批准企业国有产权无偿划转事项，应当审查下列书面材料：

（一）无偿划转的申请文件;

（二）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；

（三）划转双方及被划转企业的产权登记证；

（四）无偿划转的可行性论证报告;

（五）划转双方签订的无偿划转协议；

（六）中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；

（七）划出方债务处置方案；

（八）被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；

（九）其他有关文件。”

三、 案例解析

（一） 央企上下级划转案例

2018年10月24日，京能集团与京煤集团签订《国有股权无偿划转协议》，约定京煤集团将其合法持有的昊华能源（601101.SH）的747,564,711股，占比62.30%股份的国有股权无偿划转至京能集团（京煤集团是京能集团的全资子公司）。

1、2018年4月12日，京能集团召开2018年度第五次董事会会议，审议同意京煤集团将其持有的昊华能源747,564,711股，占比62.30%股份无偿划转至京能集团；

2、2018年8月6日，京煤集团经董事会讨论审议，同意将京煤集团持有的昊华能源747,564,711股，占比62.30%股份无偿划转至京能集团；

3、2018年10月24日，京能集团与京煤集团签署《国有股权无偿划转协议》；

4、2018年11月5日，京能集团取得国资委产权管理综合信息系统出具的《无偿划转备案表》；

5、2018年11月9日，京能集团启动内部审核批准程序，2018年11月14日，京能集团正式签发《关于北京昊华能源股份有限公司国有股东所持股份无偿划转有关问题的批复》（京能集团产权字[2018]861号）。据此，本次收购依法履行完毕《上市公司国有股权监督管理办法》规定的审批程序，并于当日正式印发了批复文件。

（二） 地方国企上下级划转案例

宁波工业投资集团有限公司于2020年11月2日发布关于宁波工业投资集团有限公司10%股权无偿划转浙江省财务开发有限公司并修订公司《章程》的公告，公告显示：

根据浙财企【2020】4号《浙江省财政厅等五部门关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金的通知》、浙财函【2020】109号《浙江省财政厅关于全面划转国有股权充实社保基金方案的复函》、市国资委【2020】58号《关于宁波工业投资集团有限公司10%国有股权无偿划相关事项的通知》的相关要求，宁波工业投资集团有限公司（下称宁波工投）10%股权无偿划转给浙江省财务开发有限公司。股权划转后，宁波市国资委为宁波工投实际控制人，宁波通商集团持有宁波工投90%股权，省财务开发公司持有宁波工投10%股权。宁波工投公司类型由有限责任公司（国有独资）变更为有限责任公司（国有控股）。

鉴于上述情况，以及市国资委、省财务开发公司关于修订宁波工投章程的相关要求，宁波工投股东会审议通过《章程》（修订案），并于2020年10月30日通过宁波市市场监督管理局工商变更登记。

（三） 央企和地方国企划转案例

2020年8月21日，山西太钢不锈钢股份有限公司董事会发布公告，中国宝武钢铁集团有限公司（以下简称“中国宝武”）与山西国资运营公司签署《关于太原钢铁（集团）有限公司股权无偿划转协议》。这是央企和地方国企划转的一大案例，该重组经上报国务院国有资产监督管理委员会批准，并履行了反垄断审查等程序。经查询，该无偿划转协议中主要有以下内容：

（一）划转标的、划转基准日、划转数额

1. 山西国资运营公司将本公司持有的太钢集团51%的股权无偿划转给中国宝武。

2. 本次划转基准日为2019年12月31日。

3. 无偿划转数额根据划转基准日经净资产专项审计后的本公司净资产数额确定，净资产专项审计考虑山西国资运营公司将在本次太钢集团股权无偿划转前从太钢集团划出部分国有资产、2020年1-6月累计归母经营损益、太钢集团解决历史遗留问题等因素。根据净资产专项审计结果，无偿划转数额为人民币1,446,804.03万元。

（二）本次划转不涉及太钢集团职工分流安置

（三）债权、债务的承担

本次划转不影响太钢集团的法人主体地位，划转完成后，太钢集团在交割之前的债权、债务仍然由本公司继续享有和承担。

（四）划转完成后的股权结构

划转完成后，中国宝武持有太钢集团51%的股权，成为太钢集团的控股股东，并通过太钢集团间接控制太钢不锈62.70%的股份。太钢集团实际控制人将由山西省国资委变更为国务院国资委，山西国资运营公司持有本公司的股权比例将由100%降至49%。

（五）其他

四、 总结

企业国有产权无偿划转并非典型的市场产权交易行为，受行政规划和产业政策影响较大，本文主要概述了央企和地方国企国有资产无偿划转的审批流程，两者有共性，亦有各自特性，但不变的是主管部门的行政审批是其重要且关键的环节，应予以关注。

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撰文/马佳媛

编辑/刘冰

审核/胡雅彬