政府债-山东大运河控股债权1期定融项目（山东省大运河治理项目）

点击蓝字 关注我们

作者简介

吴有红，中国宏观经济研究院投资研究所投资体制与政策研究室主任、副研究员、博士政府债-山东大运河控股债权1期定融项目；研究方向：投资体制与政策、基础设施投融资。

摘要：目前，政府投资引导社会投资的法规政策体系已基本完备，引导带动效应日益凸显，社会资本特别是民间资本的积极性得到进一步激发。但是，政府投资和社会投资的联动效应与预期相比还不够显著，政府投资引导的精准性有效性尚有待提升。建议建立健全政府投资、补贴与价格的协同机制，强化政府投资科学决策和事中事后监管，积极利用地方政府专项债带动扩大有效投资，继续有序发挥PPP模式带动社会投资的作用。

关键词：政府投资 社会投资 PPP 专项债券

党的十八大以来，为充分调动社会资本特别是民间资本的积极性，更好发挥政府投资引导带动作用，党中央、国务院及相关部门陆续出台数十项法规政策文件。在一系列法规和政策推动下，政府投资对社会投资的引导带动效应日益凸显，同时，仍存在一些问题和不足。

一、政府投资引导带动社会投资取得积极成效

（一）PPP模式成为政府投资引导带动社会资本进入公共领域的重要措施

根据《政府投资条例》等有关规定，政府投资资金主要投向现阶段市场还不能有效配置资源的领域[1]。受财力因素约束，公共领域项目完全由政府投资是不现实的，将其中政府负有提供责任且适宜市场化运作的项目通过多种方式吸引社会投资就成为必然选择。PPP模式是许多国家引导带动社会投资的通行做法，在我国也有三十多年发展历史，是一种被社会广泛认可的发展模式。

PPP项目的经济技术特征和盈利性质决定了既不能让社会资本方获取暴利，也不能让其无利可图。为形成合理投资回报机制，政府方往往通过在建设期采取资本金注入、投资补助或在经营期予以补助等方式，提高项目投资回报水平，增强对社会资本的吸引力。从已经落地的PPP项目情况看，完全靠使用者付费机制实现合理投资回报的项目占少数，绝大多数PPP项目涉及财政性资金投入。为减轻项目运营期间政府长期支出压力，国家鼓励各地在项目建设阶段加大资本金投入，并积极采取政府股权少分红甚至不分红等多种方式对项目实施予以支持。

在政府投资支持等一系列政策的作用下，2014年以来，PPP模式对激活民间投资活力、加强经济社会发展薄弱环节建设、促进投融资体制改革发挥了积极作用。据统计，自2014年1月至2021年12月底，累计落地的PPP项目规模达21.6万亿元，项目总数达到13747个[2]。2014年之前，历年累计落地的各类PPP项目（主要是特许经营项目）数量在3000个左右。PPP模式的广泛应用改变了公共产品供给由事业单位和国有企业垄断的传统格局，在一定程度上打破了公共领域的准入限制，拓宽了民间资本的发展空间，越来越多的社会资本特别是民间资本通过BOT、TOT等多种PPP方式进入基础设施领域。据统计，2015—2021年各年已落地的PPP项目中由民营企业牵头或单独中标的PPP项目数量平均占比为37.2%；投资规模平均占比16.8%[2]，高于同期基础设施投资中民间投资平均占比（16.1%①）。在以往民间资本参与较少的一些领域实现突破性进展。如高铁领域，2017年杭绍台铁路项目正式签约，成为首个民间资本绝对控股的高铁项目。

（二）地方政府专项债的投资拉动和撬动作用增强

2017年以来，地方政府债券的发行规模增长快速（见图1），截至2021年12月底，已发行地方政府债券余额达到30.3万亿元。专项债的发行规模占比逐年提高，在2021年全年累计发行地方政府债券中占65.7%，是地方政府债券的主导品种，专项债使用范围从初期的土地储备、收费公路和轨道交通逐步扩大到交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确了“专项债+市场化融资”的组合融资方式，允许将专项债作为重大公益性项目资本金，并积极鼓励金融机构提供配套的市场化融资支持。目前，按相关规定，以省份为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占省内专项债券规模的比例不超过25%。

随着专项债发行规模快速扩容，多个省份将专项债资金管理使用情况列为重点审计内容。从各地披露的审计报告来看，各地积极争取利用专项债资金保障重大基础设施和民生项目建设，对于保障基础设施和公共服务领域补短板项目的融资需求，撬动更多资金支持重大战略和重点领域项目建设发挥了积极成效。以云南省为例，2020年共发行3批次专项债，总规模为1490亿元，对应的项目总投资约13575亿元，发行的专项债约占总投资的11%，实现了9.1倍的放大倍数，发挥了专项债资金“四两拨千斤”的放大效应。

（三）政府投资对产业投资的引导效能提升

产业领域外部性可能使经济活动中的第三方利益受损（负外部性），也可能使市场没有积极性提供正外部性产品。出于提高资源配置效率的考量，政府可通过选择投资补助、基金注资等方式合理干预外部性问题，使私人成本（或收益）与社会成本（或收益）趋向一致，促进正外部性产品的有效供给，减少负外部效应。从这个意义上看，对存在外部性的产业领域，通过有效的政府投资等方式和手段引导行业市场准入、投资布局和生产能力，依然有可能取得优化资源配置效率、弥补市场失灵的效果。

政府引导基金是创新财政资金使用、引导新兴产业发展、引导社会资本投入的重要方式。近年来，政府引导基金在全国各地呈现暴发式增长态势。据清科研究中心统计，截至2020年底，我国已设立1851支政府引导基金，目标规模达11.53万亿元，已到位募资规模5.65万亿元，资金到位率约48.98%[3]。整体看，我国引导基金的设立步伐有所放缓，但资金到位率逐年提升，母子基金群预期放大后的总规模约为引导基金自身规模的4.5倍[4]。截至2020年底，我国已设立的政府引导基金主要以产业基金为主，数量占比高达61.3%，目标规模及已到位金额占比分别为67.9%和68.8%。从扶持方向看，新设立的产业基金围绕新兴产业、医疗、生态价值、文化、扶贫、人才建设等方向[3]。总体看，新设立引导金扶持对象更具针对性，行业特色更明确。

二、存在的问题和不足

与以往相比，政府投资引导作用明显增强，带动了更多社会投资支持基础设施、公共服务和产业领域项目融资需求。但是，无论是PPP模式还是专项债，其投资拉动作用尚未充分发挥，产业投资领域政府投资引导效能还有提升空间。

图1 2018—2021年全国新发行地方政府一般债券和专项债金额

资料来源：Wind。

（一）PPP模式的投资拉动作用削弱

2017年下半年以来，相关部门严格规范PPP项目和操作，PPP模式的热度急剧冷却，项目落地速度明显放缓。2018、2019、2020、2021年新中标PPP项目规模分别为3.5万亿、2.9万亿、2.8万亿、2.3万亿元，比2017年减少约1.8万亿～2.9万亿元，实际形成的实物工作量则更少了（见图2）。从PPP模式带动民间投资情况看，近3年来，在全部中标PPP项目中，由民营企业牵头或单独中标的PPP项目数量和投资规模占比均呈逐年下降趋势（见图3），借助PPP模式带动民间资本进入基础设施和公共服务领域的作用明显弱化。

以长期合作、风险分担、利益共享为核心理念的PPP模式在很大程度上弥补了地方政府投融资能力不足，发挥了社会资本运营基础设施和公共服务项目的专业优势。同时，PPP模式在操作中也存在一定的问题和风险隐患，影响了PPP模式可持续性及其投资带动作用。

一是PPP项目前期工作不成熟。在PPP热潮的初期，一些地方将PPP模式单纯作为融资手段，为了尽快上马实施项目，急于求成，没有严格履行投资管理程序，项目前期论证阶段对项目的合理性、规模适度性、可融资性、风险分配、绩效考核等关键问题缺乏深度足够的论证，给项目后期运营造成很多隐患。近几年，很多PPP项目沦为半拉子工程，不能简单甩锅给趋严的监管政策，而是在源头上项目质量就出了问题。

二是PPP项目回报机制不完善。根据落地PPP项目投资额测算，高度依赖政府付费或可行性缺口补助的PPP项目占93%，完全靠使用者付费就可实现合理回报的PPP项目只有很少一部分。前几年大力推进PPP模式应用的结果是，多数地方现有PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出的比例已接近10%红线，若PPP项目回报机制没有大的改观，再运用PPP模式操作新项目的空间十分有限。曾有一些观点认为要提高一般公共预算支出占比上限，为地方操作新PPP项目腾出更大空间，但从财政可持续性角度看，将PPP模式的发展空间希望寄托于红线放宽的方案不大可取，不利于形成可持续的模式。

图2 2014—2021年全口径PPP项目年度成交情况

资料来源：明树数据。

图3 2016—2021年民营企业中标PPP项目数量和规模占比

资料来源：明树数据。

（二）地方政府专项债资金拉动投资的效果打折

从近期中央和地方的审计报告可以发现，专项债重申报和发行、轻管理和使用的现象较为突出，多个地方存在资金闲置、投向不合规等问题，没有及时足额形成实物工作量，导致专项债资金使用效果打折扣，也可能会产生潜在的债务风险，制约了政策效能的发挥。具体体现在以下几方面。

一是偿债保障机制不健全。目前，专项债偿债来源比较单一，高度依赖土地出让收入。自2018年起，专项债余额开始超过政府性基金预算收入，且剪刀差持续扩大。截至2021年底，专项债余额达到16.7万亿元，而2021年全国地方政府性基金收入仅9.4万亿元，其中国有土地使用权出让收入占92.7%。受房地产调控政策的影响，政府性基金收入进一步扩大的空间有限，若不拓展偿债来源，将约束后续专项债发行额度及其可撬动的投资规模。

二是专项债项目质量不容乐观。按照制度设计，专项债必须用于有一定收益的公益性项目，且融资规模与项目收益相平衡。但实际上，一些专项债资金虽然用于项目建设，但项目收益有限，无法覆盖融资本息支出。根据审计署2020年度审计工作报告，至2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧[5]。

三是部分专项债项目前期工作不扎实。广东省对汕头、河源、中山、阳江等4个市2020年度专项债资金管理使用情况开展的审计结果显示，有3个市存在闲置债券资金累计22.57亿元，其中有1个市的2.72亿元闲置时间超过2年[6]。山东省抽样审计发现，15市67县261个项目共计304.21亿元债券资金存在不同程度闲置问题[7]。导致多个地方的专项债资金出现闲置的原因，既有施工条件变化等客观因素，也与项目储备质量不高、前期准备工作不充分密切相关。部分地方为争取债券额度而仓促包装项目，缺乏科学论证，或者不切实际编报项目收益，将原本无收益或低收益的项目策划包装成融资规模与项目收益相平衡的专项债项目。由于前期论证不充分、规划设计和方案制定不合理等，导致项目无法按期开工建设，有的项目进度较慢或无法实施，或实施过程中“翻烧饼”式变更，甚至变成半拉子工程。

（三）产业领域由行政力量推动的低水平重复建设问题频现

我国产业领域经常出现产能过剩、重复建设等问题，一再陷入鼓励产业发展领域一拥而上仓促上马项目、遇到困难又一哄而散的局面。上述问题在很大程度上是由行政力量推动的。国家一旦制定一些产业支持政策，各地就会一哄而上。地方政府为了加快发展产业，往往采取投资补助、贷款贴息、产业基金投资等多种方式鼓励产业投资，并由地方政府或其所属投融资平台公司投入大量资金建设产业园区等配套基础设施。其典型后果是各地产业结构高度雷同，又普遍缺乏竞争力，在总量上容易造成产能过剩，引发同质化竞争和市场分割，导致资源和资金的浪费。这不仅仅发生在省际间，同一省份甚至同一个地市行政区内部也经常出现。如，对西部某省份调研时发现，部分开发区紧邻相连、发展条件相近，造成重复建设，同质化竞争、无序竞争等现象较为突出。位于某市的3个产业园区均以电子信息、装备制造、新材料为主导产业，园区间产业定位的差异化、协同化不明显。

产业领域由行政力量推动形成的重复建设问题，根本原因在于投资决策机制不健全和事中事后监管不足。长期以来，不少地方往往忽略自身客观实际，不注重区域间的分工协作，没有充分发挥各自比较优势，而简单照搬国家产业政策选择本地区的重点产业发展方向，造成地区间产业结构趋同化和重复建设[8]。对于重大产业项目建设决策，地方往往片面强调招商引资和税收指标，而对形成政府隐性债务、政府资源资金低效浪费、资金断裂风险、造成重大损失等投资决策风险和负面后果不重视或认识不足。政府引导基金作为各地发挥财政杠杆效应、吸引社会投资的一种重要工具，被很多地方视为解决地方产业发展问题的“灵丹妙药”。随着各地引导基金规模迅速扩张，运行效率低、资金闲置、偏离政策目标、基金项目重投轻管等问题逐步显现，使政府引导基金引导作用和放大效应大打折扣。

三、以提高引导带动效率为导向选择适宜的政府投资方式

政府投资的主要依据是市场失灵[9]，集中在公共产品(公益性与准公益性领域)和外部性(竞争性领域)两类领域。不同领域的市场失灵程度、经济技术特征和盈利性质存在差异，政府投资的功能和作用机制也不尽相同。为更好发挥政府投资资金对社会投资的引导带动作用，应针对不同领域的具体特征选择适宜的政府投资方式。在公共产品领域，市场失灵主要体现为公共产品的受益者不可识别或可识别度低，无法形成有效市场或市场机制不充分，需要政府履行全部或部分公共投资的职能。在竞争性领域，由于存在相对有效的市场机制，投资主体主要是企业部门，但因为某些产业存在一定的外部性，需要政府采取投资补助等方式，有效引导市场投资。

（一）公共产品领域适宜的政府投资方式选择

公共产品领域选择政府投资方式的主要依据是可收费性、宏观风险、产出质量可测性、合格生产者数量4个变量。这些变量与政府投资的介入度之间呈现较强的相关性。综合分析4个变量特征，基本可以判断某行业/领域适宜的政府投资方式。

1.可收费性。项目的可收费性，直接影响是否有市场投资主体愿意进入，以及政府是否需要给予投资补贴。在其政府债-山东大运河控股债权1期定融项目他变量条件给定的情况下，项目越不具备可收费性，对政府直接投资的要求或依赖越高；而可收费性越高，越不需要政府投资介入[10]。

2.宏观风险。宏观风险指的是在公益性与准公益性领域，某些行业具有较强的外部性影响范围，具有关系国计民生的影响力（如国防、军工、防洪工程等领域），政府有必要通过直接投资或资本金注入保持控制力。相反，有些项目则并不具有这样的宏观风险。

3.产出质量可测性。如果某一公共产品的内容和要求能被精确描述且不易产生误解，则其产出质量的可测性较高，这时市场化的提供方式更具可行性，政府便可以减少直接投资，改成投资补助等方式鼓励市场提供。相反，产出质量可测性越低，对政府直接投资的依赖越大。

4.合格生产者数量。影响某一公共产品是否采取市场化提供方式的另一变量是，该领域是否具有足够的合格生产者。合格生产者或投资者越少，对政府直接投资的依赖度越高；相反，当具有足够多的生产者数量时，表明该市场具有充分的竞争性，以投资补助等方式鼓励市场投资，将是更可取的。

（二）外部性领域适宜的政府投资方式选择

外部性领域选择政府投资方式的主要依据是监管难度、补助弹性、融资约束、市场成熟度4个变量。监管难度与补助弹性决定是否应采取投资补助的方式；如果采取投资补助，是“事前补”还是“事后补”更有效率？融资约束决定贷款贴息、融资担保与投资基金3种方式的选择。市场发育水平则是政府选择投资重点时应考虑的一个因素。

1.监管难度。信息不对称是影响监管难度的一个重要变量，信息不对称程度越严重，监管难度越大。信息不对称不仅存在于市场供需双方之间，而且存在于监管者与被监管者之间，以及政府部门作为代理人与公众之间。在竞争性领域，信息不对称导致的监管难度是影响政府投资方式有效性的一个重要变量：是采取投资补助或是投资基金等其他方式？在采取投资补助方式时，是采取事前补助的方式，还是事后补助的方式？一般地，对于监管难度大且存在较高投资风险的竞争性领域（如需要鼓励创新的高新技术领域），宜采取投资基金、事后补助等方式。

2.补助弹性。对于某类行业， 市场均衡时所实现的交易规模，并未达到最优水平，制约因素或是因为该价格水平与生产成本相比过低，抑制了更多的生产者进入，或是因为该价格水平过高，抑制了更多的消费者消费。因此，对该市场的生产或消费进行补助将有助于扩大市场规模。但到底是补助生产者还是消费者，前补助还是后补助，还要作具体分析。一般地，对于制约主要来自供给端的，补助弹性高且容易监管的，宜采取事前补助方式补助生产者；补助弹性高但不易监管的，宜采取事后补助、以奖代补等方式；补助弹性低的，则不适合选择补助方式。对于制约主要来自消费端的，若补助弹性高，可采取补助消费者的方式，而对于补助弹性低的，则不适宜采取补助方式。美国、芬兰等发达国家的经验显示，将创新支持政策由工业经济阶段的供给导向政策调整为技术使用者（或需求）导向政策，更能有助于推动创新和成果转化。与供给导向政策相比，需求导向政策能发挥科技使用者实施自由选择权的作用，对产业和技术发展方向的市场选择机制干扰较少[11]。与需求导向政策相适应，政府投资方式从事前补助转向以奖代补、发放创新券等方式，政府根据成果质量给予相应的事后奖补。

3.融资约束。融资约束是造成一些存在明显正外部性的产业投资不足的重要原因[12]。对于融资约束问题，并不是政府运用贷款贴息的方式“一贴就灵”。先要分析具体的融资制约是什么：主要受股权融资约束，还是债权融资约束？或是二者皆有？而在债权融资约束方面，主要面临的是融资成本问题，还是信用不足问题。一般地，对于股权与债权融资约束兼有的项目（如一些高科技项目的成长阶段），可能需要股权融资与债权融资支持相结合的“投贷组合”。对于主要适合股权融资的，如科技项目的孵化期阶段，则更适合采取产业投资基金的方式。有的项目主要是回报期长、前期还贷压力大，提供贷款贴息是适宜的。如果主要面临信用不足约束，提供政策性担保将更能帮助企业解决融资难的问题。如果有的项目兼具融资成本高、信用不足的特点，则可采取贷款贴息与融资担保相结合的方式。

4.市场发育水平。若市场正处于刚开始发育阶段，私人部门投资经验不足，市场的潜在需求未被激发出来，这些行业或项目需要政府以某种方式给予扶植；而伴随市场的不断成熟，政府投资介入的力度应逐步减弱、退出。总之，政府应优先选择市场发育水平低的产业或项目，作为政府投资重点。相反，对于市场已较为成熟的行业或项目，政府投资应在适当的时候“功成身退”。

上述讨论的不同因素变量对投资方式选择的影响总结在表1中。3个加号（+++）表示该因素变量值高或大，1个加号（+）代表该因素变量值低或小，2个加号（++）代表介于两者间。空白表示此变量在这一栏的投资方式选择中不是重要指标。

四、相关建议

（一）建立健全政府投资、补贴与价格的协同机制

影响社会投资积极性的突出障碍是合理投资回报机制缺乏。社会资本因此难以取得合理回报水平，无法实现可持续经营。尤其是一些公益性项目，本身没有收费机制或收益很微薄，不足以覆盖投资及运营维护成本。针对这一问题，应多渠道完善投资回报机制，形成政府投资、补贴与价格协同机制，既有效防止使用者和政府的负担过重，也使社会资本可以通过投资获得合理回报。

表1 适宜政府投资方式选择的一般性框架

资料来源：根据相关资料整理。

1.深化价格机制改革。价格形成机制既与人民生活息息相关，也事关社会资本的投资回报能否达到合理水平。“十三五”期间，我国97%以上的商品和服务价格已由市场形成，政府定价范围大幅收窄，目前主要限定在网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务领域。在此基础上，进一步健全公用事业价格机制，完善教育、养老、殡葬、景区、公共法律服务等领域价格形成机制，完善上下游价格调整联动机制，并着力加强成本监审，引入成本激励机制，从而在基础设施和公共服务领域建立激励约束相结合、与实际成本相适应的价格形成机制。

2.创新政府投资方式。根据不同领域特点，选择资本金注入、投资补助以及贷款贴息等适宜的政府投资方式，并强化政府投资与金融、价格、财政等政策的统筹协同，细化政府投资支持标准。

3.合理配置资源。向社会资本方依法依规配置一定土地开发权以及广告、商铺、冠名等经营权，或者依法适当延长特许经营年限。

（二）强化政府投资科学决策和事中事后监管

目前，政府投资的引导带动作用尚未充分发挥，政府投资资金使用效益还有提升空间，甚至存在政府投资资金浪费，造成重复建设、重大风险等问题。为进一步提高政府投资效益，更好发挥政府投资引导带动作用，须建立健全全口径、全过程、全周期、全计划政府投资管理体制和运行机制。

1.从源头上建立健全政府投资决策机制。对于重大项目决策，将专家论证、风险评估、公众参与等明确为法定程序，建立健全信息公开机制，切实规范政府投资行为，更好强化成本管控。加强与银行机构、投资基金等方面的信息交流和沟通，减少重大项目投资风险，建立健全“早发现、早反馈、早处置”的重大项目风险防范机制[13]。

2.集中政府投资资金使用权和投资决策权[14]。建立集中高效的资金管理体制，形成政府投资统筹机制，提高政府投资统筹能力，可以发挥有限政府投资资金的最大使用效益。为此，建议将分散在各部门管理的政府投资资金加以集中管理，统筹用于经济社会发展亟须资金支持的领域，实现区域、行业、城乡等结构优化，更好发挥对社会投资的引导带动作用。将采取投资补助、贷款贴息等方式予以支持的企业投资项目纳入政府投资年度计划管理，统筹安排政府投资资金。

3.加强政府投资监督管理。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对于政府投资决策失误造成重复建设、重大损失或引发重大风险的，予以问责，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的法律责任。

4.强化政府投资绩效管理。绩效管理是实现政府投资引导社会投资政策目标的关键一环，应将目标进行分解，包括引导带动多少社会资本投向特定区域、行业或阶段的企业，“产生”多少效益、税收和就业等，并将政府投资绩效评价结果与未来安排政府投资资金紧密挂钩。

（三）积极利用地方政府专项债带动扩大有效投资

专项债是财政政策实现更加积极有为的重要抓手，应把资金花到“刀刃”上，更好发挥投资拉动和撬动作用。

1.探索开展市县政府自发自还地方政府债券试点。专项债重申报和发行、轻管理和使用问题的根源在于责权利不对等。地方政府债券发行以及最终偿还主体均为省级政府，而主要使用主体是市县政府，在省级政府背书和兜底的机制下，市县政府缺乏管好用好专项债资金的内在动力和外在约束。建议挑选符合条件的市县先行试点市县政府自发自还地方政府债券，待时机成熟再逐步推广，由此逐渐优化形成责权利相统一的专项债制度架构，强化市场化约束机制，从源头破解专项债管理的制度短板。

2.提高发行环节的市场化程度。发行利率和风险溢价应当合理反映地区之间的客观差异，由此引导地方政府积极管控债务风险，形成降低融资成本的正向激励机制。信用评级机构除了关注本地区经济、财政、债务等情况外，还应重点关注底层项目基本情况、项目收益与融资平衡方案、相对应的政府性基金或专项收入等情况，给出具有合理区分度、真实客观体现底层项目质量、反映偿债能力和偿债意愿的专项债信用评级。

3.提升专项债项目前期工作质量。按照国务院确定的专项债资金投向，根据“资金跟着项目走”的原则，提前谋划和准备专项债项目。鉴于项目前期工作对专项债项目质量和科学决策具有至关重要的作用，建议各地安排专项资金作为项目前期工作经费，扎实开展项目可行性论证，加快办理用地、规划、环评、拆迁等手续，做深、做细、做实项目前期工作，优选前期工作充分、手续完备且质量高的项目申报专项债，确保债券发行后能够及时投入使用，形成即期投资拉动。

4.强化专项债资金使用管理[15]。依托地方政府债务管理信息系统和国家重大建设项目库，对专项债资金使用实行穿透式、全过程监控，层层压实相关主体责任，既尽快形成实物工作量、防止债券资金闲置，也确保合规支付、保障项目质量，提高债券资金使用绩效。

（四）继续有序发挥PPP模式带动社会投资的作用

我国近年来的实践表明，PPP模式为社会资本参与基础设施建设与公共服务供给提供了良好契机，对发挥投资的关键性作用、拓展投资空间功不可没。应在规范有序推广PPP模式的基础上，继续发挥其投资带动作用。

1.引导有条件的社会资本积极参与投资重点PPP项目。加强可行性论证，合理确定建设内容和投资规模，深化前期工作，从源头上提升PPP项目质量。地方政府应合理设置招标条件和回报水平，通过政府参股但不分红或少分红、配置资源等方式健全PPP项目合理投资回报机制，降低对政府付费的依赖度，提升项目可融资性，增强项目对社会资本的吸引力。

2.拓宽PPP项目社会资本退出渠道。PPP项目运营期限长，存续 期间社会资本因为业务转型等种种原因，很可能产生提前退出需求。依托资本市场丰富PPP项目投资退出机制，既提高PPP项目资产流动性，降低投资风险，也为偏好长期股权投资的社会资本提供更多参与机会[16]。

3.探索通过“PPP+REITs”形成投资良性循环。目前，已投入运营的大量PPP项目，为发行基础设施REITs产品提供了非常优质的基础资产。建议将PPP模式和REITs有机结合，既拓宽PPP项目权益融资渠道，缓解融资困难特别是项目资本金筹措难题，又有效盘活存量资产，丰富社会资本交易和退出机制，进而激发社会资本参与PPP项目的投资热情。

注释：

①因国家统计局未公布部分年份分行业领域民间投资绝对值，此处根据增速估算得到相关数值后测算。

参考文献：

[1]何立峰.认真贯彻《政府投资条例》依法更好发挥政府投资作用[J].宏观经济管理,2019(5):1-2,4.

[2]北京明树数据科技有限公司.2021年中国PPP市场年报[R].2022.

[3]清科研究中心.2020年引导金设立放缓有基金一年投出十几支子基金[R].2021.

[4]投中研究院.2020年政府引导基金专题研究报告[R].2021.

[5]国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[Z].2021.

[6]关于广东省2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告[Z].2021.

[7]关于山东省2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告[Z].2021.

[8]陆铭.地方政府的产业政策之殇[J].上海国资,2015(1):17.

[9][美]理查德·A.马斯格雷夫,佩吉·B.马斯格雷夫著，邓子基、邓力平译校.财政理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,2003.

[10][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社,2002.

[11][英]克里斯托夫﹒弗里曼.技术政策与经济绩效:日本国家创新系统的经验[M].南京:东南大学出版社,2008.

[12]李波,朱太辉.银行价格竞争、融资约束与企业研发投资——基于“中介效应”模型的实证研究[J].金融研究,2020(7):134-152.

[13]张长春,应晓妮等.发挥投资对优化供给结构的关键性作用研究[R].2018.

[14]张国平.政府投资决策权研究[M].北京:中国法制出版社，2012.

[15]吉富星.发挥好专项债投资拉动作用[N].经济日报，2021-08-16.

[16]吴有红.上市公司参与PPP项目提升空间大[J].中国投资，2019(1):96-97.

（来源：《宏观经济管理》2022年第6期)

推荐阅读

【理论探索】刘伟 刘守英：以高质量发展推进中国式现代化

【理论探索】黄匡时 萧 霞：我国乡村人口变动趋势及其对乡村建设的影响

【理论探索】刘维林 刘秉镰：新时代以提升全要素生产率促进高质量发展的路径选择

【理论探索】 徐康宁：加快建设现代化产业体系

【理论探索】赵峰 季雷：劳动力再生产社会化过程中的政府职能分析

(编辑：林盼 孙志超)